LAPS/38/2024, 3.5.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan työelämä- ja tasa-arvo­valiokunnalle valtio­neuvoston kirjelmästä koskien ehdotusta direktiiviksi lapsiin kohdistuvan seksuaali­väkivallan ja seksuaalisen riiston sekä lapsiin kohdistuvaa seksuaali­väkivaltaa todistavan materiaalin torjumisesta ja neuvoston puite­päätöksen 2004/68/JHA korvaamisesta

Viite: Työelämä- ja tasa-arvo­valiokunta tiistai 7.5.2024 klo 12.15 / U 14/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi valtio­neuvoston kirjelmää yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutettu suhtautuu valtio­neuvoston tavoin direktiivi­ehdotuksen tavoitteisiin lähtö­kohtaisesti myönteisesti ja pitää peri­aatteellisesti kannatettavana EU:n yhteisiä vähimmäis­säännöksiä vakavista lapsiin kohdistuvista seksuaali­rikoksista.

• Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että kansallisessa valmistelussa on jatkossa tehtävä huolellinen ja kattava lapsi­vaikutusten arviointi.

• Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että kansallisessa valmistelussa otetaan huomioon YK:n lapsen oikeuksien komitean loppu­päätelmät Suomelle (2023) sekä Lanzarote-komitean suositukset Suomelle (2022).

• Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että kaiken­lainen lapsiin kohdistuva fyysinen ja psyykkinen väkivalta on vahingollista lapsille vaarantaen lapsen terveyden, kehityksen ja hyvin­voinnin, joten väkivallan vähentämiseen ja estämiseen tähtääviä toimen­piteitä tulisi edistää mahdollisimman pikaisesti väkivallan muodosta riippumatta.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Käsiteltävä valtio­neuvoston kirjelmä koskee Euroopan komission ehdotusta [COM(2024) 60 final] Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi, jolla muutettaisiin Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviä 2011/93/EU lasten seksuaalisen hyväksi­käytön ja seksuaalisen riiston sekä lapsi­pornografian torjumisesta ja neuvoston puite­päätöksen 2004/68/YOS korvaamisesta (jälj. direktiivi­ehdotus).

Direktiivi­ehdotuksen tarkoituksena on tehostaa lapsiin kohdistuvan seksuaali­väkivallan torjumista varmistamalla, että teknologinen kehitys on huomioitu sekä kriminalisoinneissa mahdollisina lapsiin kohdistuvan seksuaali­väkivallan teko­tapoina että keinoina tutkia ja selvittää näitä rikoksia. Lisäksi direktiivi­ehdotuksen tarkoituksena on tehostaa rikosten ennalta­ehkäisyä ja torjuntaa, vahvistaa rikosten uhreille tarjottavaa tukea sekä edistää osapuolten välistä yhteis­työtä rikosten ehkäisemisessä ja torjumisessa niin kansallisesti kuin jäsen­valtioiden välilläkin.

Ehdotuksen tavoitteet – lapsiin kohdistuvan seksuaali­väkivallan ja riiston rangaistavuuden varmistaminen sen kaikissa muodoissa, kansallisen esitutkintaa ja syytteen nostamista koskevan sääntelyn tehokkuuden varmistaminen, rikosten ennaltaehkäisemis­toimien tehostaminen, uhrien tuen parantaminen sekä rikosten ennalta­ehkäisemisen ja torjunnan koordinoinnin edistäminen – ovat lapsen oikeuksien näkö­kulmasta erittäin kannatettavia.

Viime­aikaisesta teknologisesta kehityksestä on seurannut selkeitä sääntelyn muutos­tarpeita. Ehdotus kattaa suurimman osan direktiivin artikloista, joten se on varsin kattava uudistus. Direktiivi­ehdotuksella on yhteyksiä moniin muihin EU:n aloitteisiin (U-kirjelmä s. 2). Kuten U-kirjelmässä (s. 22) todetaan, direktiivi­ehdotuksen jatko­neuvotteluissa on otettava huomioon muut samanlaista sääntelyä sisältävät direktiivit ja asetukset (ml. uudet ehdotukset) sekä niiden parhaillaan meneillään olevat muutos­ehdotukset.

Kuten valtio­neuvostokin, lapsiasia­valtuutettu suhtautuu direktiivi­ehdotuksen tavoitteisiin lähtö­kohtaisesti myönteisesti ja pitää peri­aatteellisesti kannatettavana EU:n yhteisiä vähimmäis­säännöksiä vakavista lapsiin kohdistuvista seksuaali­rikoksista.

YK:n lapsen oikeuksien komitean ja Lanzarote-komitean Suomea koskevien suositusten huomioon ottaminen

YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen 34 artiklan mukaisesti sopimus­valtiot ovat sitoutuneet suojelemaan lapsia kaikilta seksuaalisen riiston ja hyväksi­käytön muodoilta ja ryhtymään tarvittaviin kansallisiin ja kansain­välisiin toimen­piteisiin väkivallan ja hyväksi­käytön ehkäisemiseksi. Artiklaa täydentävät artikla 36, jonka mukaan lasta on suojeltava kaikelta hänen hyvin­vointiaan uhkaavalta hyväksi­käytöltä sekä artikla 19 lapsen suojelusta kaikelta fyysiseltä ja psyykkiseltä väkivallalta, muulta huonolta kohtelulta ja hyväksi­käytöltä.

Lapsen oikeuksien sopimuksen 39 artiklan mukaan sopimus­valtion on ryhdyttävä kaikkiin asian­mukaisiin toimen­piteisiin väkivallan, hyväksi­käytön tai muun epä­inhimillisen ja halventavan kohtelun joutuneen lapsi­uhrin auttamiseksi.

Lapsen oikeuksien sopimukseen sisältyy myös valinnainen pöytä­kirja lasten myynnistä, lapsi­prostituutiosta ja lapsi­pornografiasta (SopS 40–41/2012), joka sisältää säännöksiä muun muassa rikos­lainsäädännön ulottuvuudesta, kansain­välisestä yhteis­työstä sekä lapsi­uhrien oikeuksien ja etujen suojelemisesta rikos­oikeudenkäynnin eri vaiheissa. Direktiivi­ehdotuksessa yleis­sopimus ja valinnainen pöytä­kirja todetaan johdanto-osassa.

YK:n lapsen oikeuksien komitea on antanut yleis­kommentin nro 13 (2011) lapsen oikeudesta olla joutumatta minkään­laisen väkivallan kohteeksi.[1] Yleis­kommentin taustalla on perus­olettamus siitä, että minkään­lainen lapsiin kohdistuva väkivalta ei ole oikeutettua ja kaiken­lainen lapsiin kohdistuva väkivalta on ehkäistävissä. Yleis­kommentin kohdassa 3 komitea toteaa, että lapsen oikeuksiin perustuva lähestymis­tapa lasten huolen­pitoon ja suojeluun edellyttää ajattelu­tapojen muutosta siten, että kunnioitetaan ja edistetään lasten ihmis­arvoa sekä ruumiillista ja henkistä koskemattomuutta ja nähdään lapset yksilöinä, jotka ovat ennemminkin oikeuksien haltijoita kuin pää­asiassa uhreja. Komitea painottaa, että jokainen lapsi on tunnustettava oikeuksiensa haltijaksi sekä yksilölliseksi ja arvokkaaksi ihmiseksi, jota kunnioitetaan ja suojellaan tällaisena oikeuksien haltijana ja ihmisenä. Laillisuus­periaatetta tulisi soveltaa täysi­määräisesti lapsiin samalla tavoin kuin sitä sovelletaan aikuisiin.

Viimeisimmissä loppu­päätelmissään Suomelle (2023)[2] YK:n lapsen oikeuksien komitea vaati (kohta 23) Suomea toteuttamaan lukuisia toimen­piteitä lapsiin kohdistuvan väki­vallan ehkäisemiseksi ja uhrien auttamiseksi. Komitea antoi samaan aikaan myös loppu­päätelmät edellä mainitun valinnaisen pöytä­kirjan toimeen­panosta[3], jotka täydentävät ja tarkentavat yleis­sopimuksen täytäntöön­panosta annettuja loppu­päätelmiä. Asia­kirjoja on siten luettava yhdessä, kun käsitellään lapsiin kohdistuvaa seksuaali­väkivaltaan liittyvää lain­säädäntöä ja muita toimen­piteitä.

Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että kansallisessa valmistelussa huomioidaan YK:n lapsen oikeuksien komitean loppu­päätelmät Suomelle sekä Euroopan neuvoston yleis­sopimusta lasten suojelemiseksi seksuaalista riistoa ja seksuaalista hyväksi­käyttöä vastaan (Lanzaroten sopimus) valvovan Lanzarote-komitean suositukset Suomelle (2022)[4].

Lanzaroten sopimus mainitaan myös direktiivi­ehdotuksen johdannossa. Lanzaroten sopimuksen kansallinen toimeenpano­suunnitelma vuosille 2022–2025[5], viitaten Väki­vallaton lapsuus -toimenpide­suunnitelmaan[6], sisältää lukuisia toimen­piteitä lapsen oikeuksien ja lasten suojelun edistämiseksi. U-kirjelmässä on jo todettu Barnahus-kehittämis­työ (s. 19, ks. direktiivi­ehdotuksen johdanto-osan 30 kappale) ja muun muassa yleisellä tasolla erilaiset ehkäisy- ja katkaisu­ohjelmat lapsiin kohdistuviin seksuaali­rikoksiin syyllistyneille tai niihin syyllistymistä pelkääville sekä eri kohde­ryhmille toteutetut väestö­tason kampanjat (s. 20), jotka sisältyvät ainakin osin myös edellä mainittuihin suunnitelmiin.

Lapsi­vaikutusten arviointi

Direktiivi­ehdotuksen valmistelun yhteydessä on tehty laaja vaikutusten arviointi [SWD(2024) 33 final ja tiivistelmä SWD(2024) 34 final], jossa on tarkasteltu kolmea toiminta­vaihtoehtoa (direktiivi­ehdotus s. 7–8). Niistä valittiin kattavin vaihto­ehto, joka kattaa edellä mainitut tavoitteet.

Ehdotuksella katsotaan olevan myönteinen vaikutus lasten perus­oikeuksiin, mukaan lukien heidän oikeuteensa fyysiseen terveyteen ja mielen­terveyteen sekä heidän hyvin­vointinsa kannalta välttämättömään suojeluun ja huolen­pitoon. Sillä katsotaan olevan lisäksi myönteinen vaikutus lapsiin kohdistuvasta seksuaali­väkivallasta selvinneiden aikuisten oikeuksiin, koska sillä parannetaan uhreille maksettavia korvauksia, apua ja tukea.

U-kirjelmässä on tässä vaiheessa arvioitu ehdotuksen vaikutuksia (kohta 5) rikos­lakiin ja muihin asiaan liittyviin säännöksiin sekä taloudellisia ja hallinnollisia vaikutuksia. Säädös­vaikutukset ovat arvio mahdollisista tarvittavista säännös­muutoksista.

U-kirjelmässä alustavia säännös­muutos­tarpeita ei ole nimen­omaisesti arvioitu lapsen oikeuksien toteutumisen näkökulmasta. Lapsi­vaikutusten arvioinnin tavoitteena on, että valittavissa sääntely­ratkaisuissa lapsen etu – lapsen oikeudet – tulee huomioiduksi ensi­sijaisena ratkaisu­perusteena. Lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi jää usein kovin vähälle huomiolle taloudellisten ja hallinnollisten vaikutusten saadessa suurimman paino­arvon. Esimerkiksi vuonna 2021, kun direktiivi­ehdotukseen sisältyvät rikosrekisteri­otteen pyytämiseen liittyvät muutokset olivat viimeksi kansallisesti käsiteltävänä, kyseisessä hallituksen esityksessä (HE 4/2021 vp) vaikutuksia arvioitiin työn­antajille ja Oikeusrekisteri­keskukselle aiheutuvan hallinnollisen taakan kasvun kannalta. Lapsiin kohdistuvien vaikutusten arviointi jäi tässä esityksessä kokonaan tekemättä, vaikka hallituksen esityksen tavoitteena oli edistää lasten suojelua.

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että kansallisessa valmistelussa on jatkossa tehtävä huolellinen ja kattava lapsi­vaikutusten arviointi.

On tärkeää, että lapsi­vaikutusten arvioinnissa huomioidaan edellä mainittu direktiivi­ehdotuksen yhteydessä tehty vaikutusten arviointi ja perustellaan valittavat kansalliset ratkaisut myös siihen peilaten.

Tarvittavat lainsäädäntö­muutokset

U-kirjelmästä käy ilmi, että direktiivi­ehdotuksen vähimmäis­säännöt rikosten määrittelystä ovat laaja-alaisia ja osin soveltamis­alaltaan epä­täsmällisiä. Uhrien suojelua, oikeus­suojan saatavuutta ja rikosten ilmoittamista koskevaa sääntelyä on toden­näköisesti tarve osittain tarkentaa. Tässä vaiheessa ei tarvittaviin lainsäädäntö­muutoksiin ymmärrettävästi ole vielä otettu tarkemmin kantaa, joten myöskään lapsiasia­valtuutettu ei tässä vaiheessa arvioi mahdollisia muutoksia yksityis­kohtaisemmin.

Yleisellä tasolla voidaan todeta, että direktiivi­ehdotuksesta seuraavat lain­säädännön muutos­tarpeet tulisivat toden­näköisesti edistämään lapsen oikeutta suojeluun ja henkilö­kohtaiseen koskemattomuuteen ja ne ovat siksi kannatettavia.

Lapsiasia­valtuutettu pitää myönteisenä sitä, että joitain ehdotuksia on tunnistettu vähintäänkin selvitettävä asiana jo pääministeri Orpon hallitus­ohjelmassa.[7] Tällaisia hallitus­ohjelman kirjauksia ovat esimerkiksi lapsiin kohdistuvien seksuaali­rikosten syyte­oikeuden vanhentuminen (hallitus­ohjelma s. 195) ja seksuaali­rikollisuuden ehkäisy- ja katkaisu­palvelujen kehittäminen ja rikoksiin syyllistyneiden kuntoutus (s. 191). Toisaalta vuonna 2023 voimaan tulleet seksuaalirikos­säännösten uudistukset ovat jo monelta osin vieneet sääntelyä direktiivi­ehdotuksessa edellytettyyn suuntaan. Kuitenkin U-kirjelmän mukaan myös useamman ehdotuksen kohdalla on vielä jossain määrin epäselvää, täyttääkö kansallinen lain­säädäntö direktiivi­ehdotuksen vaatimukset.

Ehdotus (12 artikla) siitä, että lasten kanssa työskentelevien rikos­taustan selvittäminen tulisi velvoittavaksi kaikissa tilanteissa, myös lyhyt­aikaisissa työ­suhteissa ja vapaaehtois­työssä, tulee vaatimaan lainsäädäntö­muutoksia. Sääntelyä on (ainakin) tiukennettava lyhyt­kestoisten työsuhteiden ja vapaaehtois­toiminnan osalta. Kansalliseen lakiin (laki lasten kanssa työskentelevien rikos­taustan selvittämisestä 504/2002) lisättiin vuonna 2021 oikeus pyytää ote enintään kolme kuukautta kestävissä työ­suhteissa. Myös laissa lasten kanssa toimivien vapaa­ehtoisten rikos­taustan selvittämisestä (148/2014) otteen pyytäminen on harkinnan­varaista lain 5 §:ssä säädetyissä tilanteissa, ei pakollista.

Huomautamme tässä kohdin, että edellä mainitun vuoden 2021 laki­muutoksen käsittelyyn liittyvissä lausunnoissaan lapsiasia­valtuutettu esitti niin ikään, että rikosrekisteri­otteen pyytämisen tulisi olla mahdollista myös työsuhteen aikana.[8]

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että myös tämän muutoksen toteuttamiseksi sääntely­vaihtoehdoista tulisi tehdä tutkittuun tietoon perustuva lapsi­vaikutusten arviointi ja harkita sen toteuttamista esimerkiksi direktiivistä seuraavien laki­muutosten yhteydessä.

On selvää, että rikos­taustojen selvittämisen pakollisuuden laajentaminen lisää hallinnollista taakkaa niin työ­suhteisiin rekrytoiville tahoille kuin vapaaehtois­toiminnan järjestäjille. Muutos lisäisi myös Oikeusrekisteri­keskuksen tulevien rikosrekisteri­ote­pyyntöjen määrää. Muun muassa näillä perusteilla otteen pyytämisen soveltamis­alan laajentamista ja pakollisuutta on aiemmin vastustettu, mutta kuten edellä jo todettiin, lain­valmistelussa lapsi­vaikutusten arviointia ei tehty.

Mahdollinen muutos­tarve tiukempaan suuntaan on kuitenkin tunnistettu ja mainitun vuoden 2021 laki­muutoksen yhteydessä edus­kunta hyväksyi vastauksessaan (EV 78/2021 vp) työelämä- ja tasa-arvo­valiokunnan ehdottaman lausuman, jossa edellytettiin, että ”valtio­neuvosto ryhtyy pikaisesti selvittämään ja arvioimaan kokonais­valtaisesti lasten kanssa työskentelevien rikos­taustan selvittämiseen liittyvää lain­säädäntöä ja sen uudistamis­tarpeita, erityisesti mahdollisuuksia laajentaa rikos­taustan selvittämis­velvollisuutta ja nopeuttaa rikosrekisteri­otteen saamista, sekä tarvittaessa valmistelemaan asiaa koskevat lainsäädäntö­ehdotukset.”

Lapsiasia­valtuutetun tiedossa ei ole, että tällaista työtä olisi käynnistetty eikä se näyttäisi sisältyvän hallitus­ohjelmaankaan. Selvityksen käynnistäminen kaikilta osin olisi luontaista tehdä direktiivi­ehdotuksen käsittelyn yhteydessä

Lopuksi lapsiasia­valtuutettu haluaa muistuttaa, että kaiken­lainen lapsiin kohdistuva fyysinen ja psyykkinen väkivalta on vahingollista lapsille vaarantaen lapsen terveyden, kehityksen ja hyvinvoinnin, joten sitä tulisi kaikin tavoin pyrkiä estämään ja vähentämään väkivallan muodosta riippumatta. Väkivallan uhriksi joutuneet lapset tarvitsevat usein pitkä­kestoista apua ja tukea.

Lapsiasia­valtuutettu teki vuonna 2022 aloitteen oikeus­ministeriölle lainvalmistelu­toimiin ryhtymisestä lapsiin kohdistuvaa vakavaa väkivaltaa sisältävän materiaalin hallussa­pidon ja levittämisen kriminalisoimiseksi.[9] Hallitus­ohjelmaan on kirjattu (s. 195) muun muassa, että ”[h]allitus tiukentaa CAM- eli Child Abuse -materiaalia koskevaa sääntelyä vakavien rikosten uhreina olevien lasten suojelemiseksi. Väkivalta­kuvauksen hallussa­pito kriminalisoidaan ja lasta seksuaalisesti esittävän kuvan hallussa­pidolle säädetään törkeä tekomuoto. Lisäksi huolehditaan, että muun raa’an väkivalta­materiaalin hallussa­pito on kriminalisoitu ihmisten ja eläinten suojelemiseksi.”

Muun muassa näiden toimien edistäminen mahdollisimman pikaisesti on tärkeä osa lapseen kohdistuvan väkivallan ehkäisemistä ja lapsen oikeuksien edistämistä, nyt käsillä olevan direktiivi­ehdotuksen käsittelyn ohella.

 

Jyväskylässä 3.5.2024