Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain muuttamisesta HE 148/2021 vp

 

Viite: Kirjallisen lausunnon pyyntö sivistysvaliokunnalta / HE 148/2021 vp

Lapsiasiavaltuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeussopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasiavaltuutettu arvioi hallituksen esitystä yleissopimuksen näkökulmasta.
 

Lausunto: Lapsiasiavaltuutetun lausunto eduskunnan sivistysvaliokunnalle hallituksen esityksestä eduskunnalle laiksi varhaiskasvatuslain muuttamisesta HE 148/2021 vp (pdf)

 

Esityksen keskeinen sisältö

Laissa säädettäisiin lapsen oikeudesta varhaiskasvatuksessa annettavaan tukeen, annettavasta tuesta ja tuen toteutuksesta sekä tuen tarpeen arvioinnista. Varhaiskasvatuksessa annettava tuki vahvistuisi lapsen tuen tarpeen mukaan. Esityksen myötä varhaiskasvatukseen kehitetään kolmiportaisen tuen malli.

 

Yhteenveto lapsiasiavaltuutetun kannanotoista

• Ehdotetut muutokset varhaiskasvatuslakiin ovat kannatettavia ja tervetulleita.
• Suomi on sitoutunut takaamaan kaikki lapsen oikeuksien yleissopimuksessa vahvistetut oikeudet jokaiselle lainkäyttövallassaan olevalle lapselle ilman syrjintää. Oikeus opetukseen jo varhaiskasvatuksessa on yksi näistä oikeuksista. 
• Perustelujen määritelmää inkluusiosta ja sen sisällöstä olisi syytä tarkentaa. 
• On tärkeää, että lapsen oikeutta viittomakieliseen varhaiskasvatukseen sekä tuen saamisen että kielellisten oikeuksien näkökulmasta arvioidaan pikimmiten.

 

Lapsiasiavaltuutetun kannanotot

Lapsiasiavaltuutettu pitää ehdotettuja uudistuksia kannatettavina. Ne täsmentävät lap­sen oi­keutta tu­keen varhaiskasvatuksessa, ja hallituksen esitys kokoaa tukeen liittyvät sään­nökset selkeäm­mäksi kokonaisuudeksi. Lapsen oikeuksien tehokkaan toteutumisen kannalta on ter­vetul­lutta, että esityksessä korostetaan tuen antamista viivytyksettä (15 a §) sekä mah­dollis­tetaan erityisestä tuesta annetun päätöksen täytäntöönpano ilman lainvoimaa (15 e §).

YK:n lapsen oikeuksien yleissopimuksen (jälj. LOS) 2 artikla takaa kaikki yleissopimuksessa tunnustetut oikeudet kaikille niiden lainkäyttövallan alaisille lapsille ilman minkäänlaista lapsen, hänen vanhempiensa tai muun laillisen huoltajansa rotuun, ihonväriin, sukupuoleen, kieleen, uskontoon, poliittisiin tai muihin mielipiteisiin, kansalliseen, etniseen tai sosiaali­seen alkuperään, varallisuuteen, vammaisuuteen, syntyperään tai muuhun seikkaan perustu­vaa erottelua.

LOS 3 artiklan 3 kohta velvoittaa sopimusvaltiot takaamaan, että lasten huolenpidosta ja suo­jelusta vastaavat laitokset ja palvelut noudattavat toimivaltaisten viranomaisten antamia määräyksiä, jotka koskevat erityisesti turvallisuutta, terveyttä, henkilökunnan määrää ja so­veltuvuutta sekä henkilökunnan riittävää valvontaa.

LOS 28 artiklan mukaan lapsella on oikeus opetukseen, jonka YK:n lapsen oikeuksien komitea (jälj. LOS-komitea) tulkitsee alkavan jo syntymästä ja liitty­vän läheisesti lapsen oikeuteen mahdollisimman täysimääräiseen kehittymiseen (6 artikla). Komitea korostaa varhaiskasva­tusohjelmien hyötyjä lapselle ja toteaa tutkimustulosten osoittavan, että laadukkailla kasva­tusohjelmilla voidaan vaikuttaa myönteisesti pikkulasten onnistuneeseen perusasteen kou­lutukseen siirtymiseen, koulumenestykseen ja pitkäaikai­seen sosiaaliseen sopeutumiseen.^[1]

LOS 23 artikla takaa vamman kanssa elävälle lapselle oikeuden nauttia täysipainoisesta ja hyvästä elämästä oloissa, jotka takaavat ihmisarvon, edistävät itseluottamusta ja helpottavat lapsen aktiivista osallistumista yhteisönsä toimintaan. LOS-komitea on painottanut in­kluusion merkitystä lapsen identiteetin ja yhteisöön kuulumisen muodostumiselle.[2]

 

Inkluusio

On myönteistä, että esityksen perusteluissa painotetaan inklusiivisten periaatteiden noudat­tamista var­haiskasvatuksessa ja että varhaiskasvatuslakia ehdotetaan muutettavaksi siten, että inklusii­visuus kirjataan tavoitteeksi lakitekstin tasolla (3 §). Lisäksi on hyvä, että kysei­sen säännöksen perusteluja on lausuntopalautteen myötä pyritty täsmentämään, mutta lap­siasiavaltuutetun näkemyk­sen mukaan perusteluja olisi edelleen syytä selkiyttää. Säännös­kohtaiset perustelut vaikuttavat inklusiivisuuden osalta hieman viimeistelemättömiltä.

Esi­merkiksi seuraava kohta (s. 30) kaipaa ainakin kielellistä huoltoa, jotta siinä tarkoitettu on varmasti selkeää: ”Inklusiivisuu­den tavoite korostaa varsinkin vammaisten ja tukea tarvitse­vien lasten oikeutta kuulua omaan vertaisyhteisöihin. Inklusiivisuuden tavoite on varhaiskas­vatuksen kaikessa toiminnassa ja kaikkien lasten kohdalla, ei vain nyt ehdotettavan tuen toteut­tamisessa ja tukea tarvitsevan lapsen osalta.”

Lapsiasiavaltuutettu korostaa LOS-komitean mukaisesti sitä, että inkluusion toteuttamista­van ja muodon lähtökohtina ovat lapsen yksilölliset oppimistarpeet.[3]

Nyt käsillä olevassa esi­tyksessä olisi perusteltua nykyistä muotoilua selkeämmin alleviivata mielekkään, te­hokkaan ja laadukkaan opetuksen tarjoamista kaikille lapsille, riippumatta siitä, elääkö lapsi vamman kanssa vai ei.[4]

Inkluusion asianmukaisen toteutumisen kannalta on tärkeää, että inkluusion käsite avataan esityksessä yksiselitteisesti. Kansainvälisessä tarkastelussa on havaittu, että inkluusion es­teitä koulutuksessa ovat resurssien ja tuen puute, puutteet opettajakoulutuksessa, tiedon puute, oikeussuojakeinojen puute sekä kulttuuriset ja asenteelliset esteet.[5]

Siksi onkin hyvä, että nyt esitetyssä on tuotu esille inkluusion toteutumisen edellytyksenä tarve erityispeda­gogiselle osaamiselle sekä kasvatus- ja opetushenkilöstön sitoutumiselle inklusiivisiin peri­aatteisiin (s. 31).

 

Tuen järjestäminen yksityisessä varhaiskasvatuksessa

Hallituksen esityksessä on käsitelty yksityisen varhaiskasvatuspalvelun velvollisuutta järjes­tää tukea lain mukaisesti (15 c §). Erityisen tuen päätöksistä vastaisi kunta (15 e § 2 mom). Kohdassa 4.2.3 Yritysvaikutukset todetaan, että ”[k]unta voisi edelleen tukea yksityisiä palve­luntuottajia joko rahallista tukea kasvattamalla (palvelusetelin arvo tai yksityisen hoidon kun­talisä) tai tuottamalla tuen palveluita yksityiselle palveluntuottajalle”.

Riskinä pidetään kui­tenkin sitä, että yksityiset varhaiskasvatuksen palveluntuottajat saattaisivat kompensoida lapsen tuen järjestämisestä aiheutuneiden kulujen vuoksi nousseita kustannuksiaan asiakas­maksuja nostamalla. Se nostaisi huoltajilta perittäviä maksuja ja voisi johtaa siihen, että tukea tarvitseva lapsi siirretään kunnalliseen päiväkotiin.

Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että yksityisen varhaiskasvatuksen valvonnassa kiinni­tetään erityistä huomiota siihen, että lasten tuen tarpeeseen vastataan lain edellyttämällä ta­valla myös silloin, kun kyse on yleisestä tuesta ja tehostetusta tuesta, joista ei hallintopäätöstä tehdä. Valvonnassa ja mahdollisissa varhaiskasvatuspaikan muutoksissa tulee ensisijaisesti arvioida lapsen edun toteutumista.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että hallituksen esitys, jolla yksityistä varhaiskasvatusta tullaan ehdottamaan luvanvaraiseksi toiminnaksi, on myös tär­keässä roolissa tuen tarpeen toteutumisen näkökulmasta.

 

Haavoittuvassa asemassa olevat lapset

On myönteistä, että esityksessä on tunnistettu vamman kanssa elävien lasten haavoittuvuus ja tarve tukeen (ks. esim. s. 43). Vamman kanssa elävien lasten lisäksi on muitakin haavoittu­vassa asemassa olevia lapsiryhmiä, joiden asemaan ja tuen tarpeeseen tulisi lapsiasiavaltuu­tetun näkemyksen mukaan kiinnittää huomiota.

Esitetyssä sääntelyssä jää epäselväksi, miten esimerkiksi turvapaikanhakijalasten tai pape­rit­tomien lasten yhdenvertaisuus ja oikeuksien toteutuminen pyritään takaamaan. Pääminis­teri Marinin hallitusohjelmassa on kirjaus, jonka mukaan selvitetään, miten paperittomien ja turvapaikkaa hakevien lasten oikeus varhaiskasvatukseen toteutuu. Nyt käsillä olevasta esi­tyksestä ei käy ilmi, miten asiaa on selvitetty tai tullaan selvittämään. Esityksessä kyllä tode­taan, että siinä ”ehdotetuilla muutoksilla tuetaan varsinkin vammaisten lasten sekä muuten haavoittuvassa asemassa olevien lasten oikeutta saada kehityksen, oppimisen ja hyvinvoinnin tukea” (s. 43). Haavoittuvassa asemassa olevien lasten ryhmää ei kuitenkaan esityksessä tar­kenneta.

Lapsiasiavaltuutettu on kantanut huolta haavoittuvassa asemassa olevien turvapaikanhaki­jalasten sekä paperittomien lasten oikeuksien, muun muassa oikeuden varhaiskasvatukseen toteutumisesta Suomessa. Lapsiasiavaltuutettu on painottanut sitä, että varhaiskasvatusikäi­sen lapsen itsensä mahdollisuudet vaikuttaa oleskelupaikkaansa ovat käytännössä olematto­mat ja että lapsia tulee kohdella yhdenvertaisesti suhteessa muihin lapsiin.[6]

LOS-komitea on korostanut, että kaikilla lapsilla on heidän asemastaan riippumatta oltava täysimääräinen pääsy varhaiskasvatukseen yhdenvertaisesti sen maan kansalaisten kanssa, jossa kyseiset lapset asuvat.[7] LOS-komitea on todennut, että erilaisten palvelujen saatavuus erityisesti haavoittuvimmassa[8] asemassa olevien lasten kohdalla tulisi varmistaa: kaikille pikkulapsille taataan pääsy tarkoituksenmukaisiin ja tehokkaisiin palveluihin, kuten pikku­lasten hyvinvoinnin edistämiseen erityisesti suunniteltuihin terveys-, hoito- ja kasvatusoh­jelmiin, ja erityishuomiota tulisi kiinnittää kaikkein haavoittuvimpiin pikkulapsiryhmiin ja niihin, joilla on riski joutua syrjinnän kohteeksi.[9]

LOS-komitea on Suomen määräaikaisrapor­tista antamissaan loppupäätelmissä todennut, että Suomen tulisi säätää varhaiskasvatuslaki, jossa huomioidaan asianmukaisesti lapsen oikeudet, mukaan lukien edellä mainitut seikat.[10]

 

Viittomakieliset lapset

Esityksessä tuodaan esille, että lausuntokierroksella nousi esiin viittomakielisten lasten oi­keus saada varhaiskasvatusta omalla äidinkielellään, mutta lausuntopalautteen johdosta var­haiskasvatuksen kieltä koskevia muutoksia ei kuitenkaan esitetty tehtäväksi (s. 29).

Myös lapsiasiavaltuutettu on eri yhteyksissä tuonut esille huolensa viittomakielisten lasten ase­masta ja oikeudesta kieleensä varhaiskasvatuksessa.[11]

Onkin myönteistä, että esityksessä to­detaan ministeriön arvioivan myöhemmin omana kokonaisuutenaan lainvalmistelun tarvetta lapsen oikeudesta viittomakieliseen varhaiskasvatukseen sekä tuen saamisen että kielellis­ten oikeuksien näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutettu pitää tärkeänä, että tähän kysymykseen tartutaan pikimmiten. Kyse on perustuslaissa turvattujen oikeuksien toteutumisesta.

 

Lapsen tuen tarpeen arviointi ja siirtymät

Hallituksen esityksen tavoitteena on, että lapsen varhaiskasvatuksessa aloitetut tukitoimen­piteet siirtyisivät tarpeen mukaisesti esi- ja perusopetukseen huomioiden koulutusmuotojen erityispiirteet. Lisäksi esityksessä asetetaan tavoitteeksi, että lapsen varhaiskasvatuksessa tarvitseman tuen tarve viitoittaa lapsen tarvitsemaa tukea myös tulevissa koulutusmuo­doissa, vaikka tuen tarve koulutuspolun aikana voi muuttua.

Lapsiasiavaltuutettu katsoo, että tuen tarvetta tulee arvioida jatkuvasti – ei vain siirtymien aikana. Varhaislapsuudessa todettu tuen tarve ei saa ilman säännöllistä arviointia viitoittaa koko koulutuspolkua.

Lapset kehittyvät hyvin eri tahdissa, ja lukuisissa tutkimuksissa on muun muassa todettu, että kasvatusryhmänsä nuorimmat lapset saavat muita lapsia enemmän erilaisia kehityksellisiä ja ADHD-diagnooseja.

Helsingin yliopistollisessa sairaalassa 2.1.2000–2.5.2013 ADHD:n vuoksi lastenneurologian tai lastenpsykiatrian klinikoilla hoidetuilla 3160 potilaalla suhteel­linen ikä oli yhteydessä erikoissairaanhoitoon lähettämiseen. 5–11-vuotiaiden ikäryhmässä (n=2270) ADHD-diagnoosin saaneiden syntymäkuukausien jakauma poikkesi tilastollisesti merkitsevästi kaikkien Helsingissä syntyneiden jakaumasta: vuoden viimeisellä neljännek­sellä syntyneitä oli 36 prosenttia enemmän kuin vuoden ensimmäisellä neljänneksellä synty­neitä (p<0,001). Useilla loppuvuodesta syntyneistä oli myös muita kehityksellisiä diagnoo­seja.^[12]

Kelan tarkastelussa havaittiin, että syys–joulukuussa syntyneissä lapsissa oli noin kol­mannes enemmän ADHD-lääkkeiden käyttäjiä kuin tammi–huhtikuussa syntyneissä.^[13]

Edellä mainitut tutkimukset eivät suoraan kerro, ovatko kasvuryhmän nuorimpien muita to­dennäköisemmät ADHD-diagnoosit yhteydessä aivotoimintojen kypsymisen hitauteen (jota ikäero ryhmän vanhimpien ja nuorimpien välillä korostaa), muiden kehityksellisten ongel­mien tulkintaan ADHD:sta johtuviksi vai vuosiluokan nuorimpien ADHD:n ylidiagnosointiin. Li­sätutkimuksia vaatii myös se, onko ilmiöstä haittaa esimerkiksi diagnoosiin liittyvien asen­teiden ja odotusten vuoksi vai voiko siitä olla jopa hyötyä, jos lapsi saa tarvitsemiaan tukitoi­mia mahdollisimman varhain.^[14] 

Edellä todettu huomioon ottaen lapsiasiavaltuutettu yhtyy annettuihin Käypä hoito -suosi­tuksiin, joiden mukaan lapsen tarkka ikä suhteessa neurokognitiiviseen kypsyystasoon ja luokka- tai muussa kasvatusryhmässä suoriutumiseen on syytä aina ottaa huomioon arvioi­taessa diagnostisten kriteerien täyttymistä (mt.).

Lapsiasiavaltuutettu toteaa, että nämä teki­jät tulisi arvioida jo ennen varsinaista diagnoosia tilanteissa, joissa lapsen käytös varhaiskas­vatuksessa antaa viitteitä tuen tarpeesta.

Mikäli näin ei toimita, voi pyrkimys tuen tarpeen viitoittamasta koulutuspolusta ohjata lasta alisuoriutumaan ja leimata haitallisesti lapsen koko koulu-uraa. Pienet lapset kehittyvät eri tahdissa ja reagoivat eri tavoin varhaiskasva­tuksessa väistämättä kohdattaviin muutoksiin.

 

Henkilöstön mitoitus (35 §, 38 §)

Lapsiasiavaltuutettu on aiemminkin varhaiskasvatuslain muuttamisen yhteydessä todennut, että koulutetun henkilöstön riittävä määrä on yksi keskeinen tekijä varhaiskasvatuksen laa­dun turvaamiseksi.[15]

Ehdotetut muutokset henkilöstön mitoitusta kos­keviin lainkohtiin ovat täten tervetulleita, jotta lapsen oikeus tukeen ei esty riittämättömien resurssien vuoksi.

Suomessa vallitseva varhaiskasvatuksen henkilöstöpula heikentää mer­kittävästi lapsen oi­keuksien toteutumista.

Lapsiasiavaltuutettu kiinnittää huomiota siihen, että esityksessä ei mainita varhaiskasvatuksessa tunnustettua henkilöstöpulaa, vaikka puutteet koulutetusta henkilöstöstä tulevat vaikeuttamaan esitetyn lain onnistunutta toimeenpanoa.

 

Jyväskylässä 22.10.2021

 

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Sonja Vahtera, lakimies