LAPS/87/2024, 16.8.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sisä­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta uutta rahapeli­järjestelmää koskevaksi lain­säädännöksi

Viite: VN/27332/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleissopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi uusi rahapeli­laki. Rahapelien toimeenpano olisi luvan­varaista. Laissa säädettäisiin muun ohella rahapelaamisen ikärajasta, pelitilin kautta tapahtuvasta pelaamisesta ja muusta tunnistautuneena pelaamisesta sekä peli­estoista ja pelaamista koskevista rajoituksista. Laki sisältäisi säännökset markkinoinnista, markkinoinnissa kielletyksi katsottavista keinoista ja tavoista, markkinoinnin yhteydessä annettavista tiedoista, sponsoroinnista sekä suoramarkkinointi­kielloista.

Esityksessä ehdotetaan valvonta­viranomaiselle monipuolisia toimi­valtuuksia. Rahapeli­laissa säädettäisiin sosiaali- ja terveys­ministeriön tehtävästä seurata, tutkia ja arvioida rahapelejä ja niistä aiheutuvia haittoja. Terveyden ja hyvinvoinnin laitos toimeenpanisi tehtäviä sosiaali- ja terveys­ministeriön toimeksi­annon mukaisesti.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• 18 vuoden ikärajasta huolimatta lapset ja nuoret pelaavat rahapelejä merkittävissä määrin ja altistuvat siten rahapelien haitta­vaikutuksille.

• Rahapeli­ongelmista kärsivissä perheissä asuvat lapset ovat erityisen haavoittuvassa asemassa, eikä heidän tilannettaan tulisi vaikeuttaa rahapeli­haittoja lisäävällä sääntelyllä.

• Raha­pelaamisella on monia välillisiä haittavaikutuksia lapsiin ja nuoriin. Lasten näkökulmasta aikuisten peliongelmat tarkoittavat muun muassa taloudellista niukkuutta, puutteellista ja epävakaata vanhemmuutta, perhe­riitoja sekä monella muulla tavoin turvatonta arkea.

• Kaikkein haitallisimpien rahapelien vapauttaminen kilpailulle ja markkinoinnille on lapsen edun vastaista.

• Markkinointi­kiellosta huolimatta lapset kohtaavat rahapeli­markkinointia elin­ympäristöissään monin eri tavoin ja altistuvat sille erityisesti verkossa.

• Lapsiasia­valtuutettu vastustaa sponsoroinnin sallimista rahapeli­markkinoinnissa.

• Kaikkia toimijoita koskevien yhteisten tappio- ja/tai talletus­rajojen puute on huomattava heikennys nykytilaan verrattuna.

• Rahapeli­toiminnan valvonta tulee resursoida riittävästi heti lain voimaan­tulosta lähtien.

• Lapsiasia­valtuutettu kehottaa harkitsemaan vielä erillisen lapsi­vaikutuksia koskevan osion lisäämistä esitykseen.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Raha­pelaaminen uhkaa lapsen oikeuksien toteutumista monella eri tavalla

Lapset ja nuoret ovat muihin väestö­ryhmiin verrattuna erityisessä asemassa, sillä kaikilla alle 18-vuotiailla on YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen mukaan oikeus erityiseen suojeluun (3 artiklan 2 kohta). Oikeus erityiseen suojeluun kattaa laajasti erilaiset lapsen terveyttä ja kehitystä vaarantavat tekijät. Lapsen oikeus kehitykseen turvataan sopimuksen 6 (2) artiklassa ja oikeus parhaaseen mahdolliseen terveyden­tilaan sopimuksen 24 artiklassa.

Lasten ja nuorten näkökulmasta raha­pelaamiseen liittyy monenlaisia ongelmia, eikä rahapelaamisen tulisi kuulua lapsuuden ja nuoruuden piiriin lainkaan[1]. Alaikäisten suojelemiseksi rahapeli­haitoilta arpajais­laissa säädetään kaikkea raha­pelaamista koskevasta 18 vuoden vähimmäis­ikärajasta. Ikäraja koskee myös pelaamista vanhemman seurassa.

Vaikka rahapelit ovat, ja olisivat jatkossakin, alaikäisiltä kiellettyjä, lapset ja nuoret pelaavat niitä tosi­asiassa merkittävissä määrin ja altistuvat siten rahapelien haitta­vaikutuksille. Tämä koskee erityisesti poikia, joilla raha­pelaaminen on tyttöjä selvästi yleisempää. Tuoreimman Kouluterveys­kyselyn (2023) mukaan yläkoulu­ikäisistä 8. ja 9. luokan oppilaista 9,2 % pojista pelasi rahapelejä viikoittain, tytöistä vastaava määrä oli 1,5 %.[2] Tutkimusten mukaan muun muassa pelien helppo saatavuus, kaverien käytöksestä juontuva sosiaalinen paine sekä vanhempien antama pelaamisen malli altistavat rahapeli­ongelmille.[3] Viikoittain pelaavilla 12–18-vuotiailla nuorilla useimmiten koettuja rahapeli­haittoja olivat syyllisyyden ja häpeän tunne (17 %), ihmissuhde­ongelmat (13 %) ja päivä­rytmin häiriintyminen (10 %).[4]

Rahapelien haitta­vaikutukset kohdistuvat lapsiin ja nuoriin lisäksi välillisesti. Kouluterveys­kyselyn (2023) mukaan 8.- ja 9.-luokkalaisten ikäisistä eli 14–15-vuotiaista noin 12 prosentilla on läheinen, joka pelaa rahapelejä ongelmallisesti. Lasten elämässä vanhempien ongelmallinen raha­pelaaminen näkyy monella surullisella tavalla. Lasten näkökulmasta aikuisten peli­ongelmat tarkoittavat muun muassa taloudellista niukkuutta, puutteellista ja epävakaata vanhemmuutta, perheriitoja sekä monella muulla tavoin turvatonta arkea. Tutkimuksen mukaan aikuisten pelaamisella voi olla lapsille hyvin pitkä­aikaisia ja vakavia haitallisia vaikutuksia. Vanhempien ongelmallisen raha­pelaamisen haitalliset vaikutukset liittyvät esimerkiksi moniin aikuis­iän psyykkisiin ongelmiin. Lisäksi tutkimus osoitti raha­pelaamisen voimakkaan yli­sukupolvisuuden.[5]

Uudistukseen sisältyy lapsen oikeuksien näkökulmasta useita ongelmallisia esityksiä

Koska rahapelaamista koskevalla lain­säädännöllä on merkittäviä vaikutuksia lapsen oikeuksien toteutumiseen, lapsiasia­valtuutettu lähetti sisä­ministeriölle jo esitys­luonnoksen valmistelun aikana kesäkuussa 2024 kirjelmän, jossa muistutettiin lapsen edun huomioimisesta uudistuksessa.[6] Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan rahapeli­lainsäädännön tärkeimpänä tarkoituksena tulee olla rahapeli­haittojen ehkäiseminen ja vähentäminen. Lapsen oikeudet tulee uudistuksessa turvata mahdollisimman täysi­määräisesti.

Hallitus­ohjelman mukaan Suomen rahapeli­järjestelmä­uudistuksen ”tavoitteena on ehkäistä ja vähentää pelaamisesta aiheutuvia terveydellisiä, taloudellisia ja sosiaalisia haittoja sekä parantaa rahapeli­järjestelmän kanavointi­astetta”[7]. Rahapeli­haittojen minimointia koskeva tavoite sisältyy myös esitetyn rahapeli­lain 1 §:n 2 momenttiin (joskin se mainitaan tavoitteista viimeisenä). Kuitenkin esityksen omakin vaikutusten arvio osoittaa uudistuksen lisäävän rahapeli­haittoja (mm. s. 114–115). Näin siitä huolimatta, että esitykseen sisältyy myös monia haitta­vaikutusten minimoinnin näkökulmasta myönteisiä ehdotuksia.

Lapsiasia­valtuutettu pitää lapsen oikeuksien näkökulmasta ongelmallisina erityisesti esitys­luonnoksen seuraavia kohtia:

Kaikkein haitallisimpien rahapelien vapauttaminen kilpailulle on lapsen edun vastaista

Esityksen mukaan toimilupa­järjestelmä koskisi myös verkossa pelattavia rahapelejä, kuten netti­kasinoa, sähköisiä raha-automaatteja ja kasino­pöytäpelejä, sekä vedon­lyöntiä (rahapeli­laki 6 §). Tämä tarkoittaisi käytännössä sitä, että riippuvuudelle kaikkein altistavimpia ja nopea­tempoisimpia rahapelejä olisi jatkossa saatavilla huomattavasti nykyistä enemmän. Kyseiset pelimuodot ovat eniten haittoja ja ongelmia aiheuttavia rahapelejä peli­ongelmissa auttavasta Peluurista apua hakeneilla[8].

Esitys­luonnoksen mukaan muutosten voidaan arvioida vaikuttavan kiihdyttävästi rahapelaamisen siirtymään sähköisen kanavan korkean riskin peleihin, minkä puolestaan arvioidaan vääjäämättä lisäävän rahapeli­haittoja (s. 117). Lapsiasia­valtuutettu yhtyy tähän arvioon. On todennäköistä, että haitallisempien rahapelien vapauttaminen kilpailulle kasvattaa rahapeli­haittoja lapsi­perheissä merkittävissä määrin.

Markkinoinnin muutokset altistavat lapsia rahapeli­mainonnalle

Laki­esityksen 50 § sisältäisi nykyistä vastaavasti kiellon kohdistaa markkinointia alaikäisiin ja haavoittuvassa asemassa oleviin. Kielto on luonnollisesti kannatettava. Lapsiasia­valtuutettu kuitenkin korostaa, että markkinointi­kiellosta huolimatta lapset kohtaavat rahapeli­markkinointia elin­ympäristöissään monin eri tavoin ja altistuvat sille erityisesti verkossa.

Sosiaalinen media ja erilaiset verkko­palvelut ovat nuorille arkinen ympäristö, jossa he viettävät runsaasti aikaa. Lapset altistuvat mainonnalle myös fyysisessä elin­ympäristössään, kuten esimerkiksi erilaisissa urheilu­tapahtumissa ja muissa yleisö­tilaisuuksissa. Lasten ja nuorten altistuminen rahapeli­mainonnalle lisää heidän kiinnostustaan raha­pelaamista kohtaan, mikä todetaan myös esityksessä (s. 118). Lapsiasia­valtuutettu pitää erityisen ongelmallisena sitä, että yllä käsiteltyjen, erityisen haittariskin sisältävien rahapelien esitetään siirtyvän markkinoinnin piiriin.

Ehdotettu rahapeli­laki sisältäisi ensinnäkin uuden sponsorointia koskevan säännöksen (53 §). Voimassa oleva arpajais­laki ei sisällä sponsorointia koskevia erityisiä säännöksiä, mutta sponsorointi on ollut Veikkaus Oy:lle sallittua laissa säädettyjen markkinointia koskevien rajoitusten puitteissa (s. 31). Nyt esitettävässä lain­kohdassa huomioidaan alaikäisten suojelun tarve sinänsä monin tavoin. Näistä rajoituksista huolimatta on tosiasia, että lapset tulisivat sponsoroinnin kautta altistumaan rahapelien markkinoinnille esimerkiksi urheilu­tapahtumissa. Lisäksi altistumista tapahtuisi nuorten ihailemien julkisuuden henkilöiden kautta. Tästä syystä lapsiasia­valtuutettu vastustaa sponsoroinnin sallimista rahapeli­markkinoinnissa.

Toimiluvan haltija saisi markkinoida rahapelejä ja toimiluvan haltijaa vain itsensä toimesta. Markkinointi olisi sallittua toimiluvan­haltijan omilla verkko­sivuilla ja omilla sosiaalisen median tileillä, mutta markkinointi ei saisi olla vuoro­vaikutteista kuluttajan kanssa. (48 § 1–3 mom). Lapsiasia­valtuutettu pitää välttämättöminä em. rajoituksia, joilla kielletään kolmansien osapuolien harjoittama ja vuoro­vaikutteinen markkinointi. Erityisesti personoitu markkinointi on lasten ja nuorten näkökulmasta hyvin vetävää, eikä lapsilla ole vielä useinkaan kykyä erottaa toisistaan mainontaa ja muunlaista sisältöä. Rahapelien markkinoiminen ylipäätänsä sosiaalisen median palveluissa on kuitenkin lasten näkö­kulmasta ongelmallista silloinkin, kun markkinointia harjoittavat luvan­haltijat itse.

Digipelien pelaaminen kuuluu nykyisin valtaosan lapsista arkipäivään. Raha­peleihin taas on alkanut tulla yhä enemmän digipelejä muistuttavia ominaisuuksia ja mekanismeja, kuten tarinallisuutta, sosiaalista vuoro­vaikutusta sekä visuaalisia ja toiminnallisia elementtejä. Rahapelejä myös pelataan entistä enemmän omilla digi­laitteilla perinteisten peli­automaattien sijaan. Yhteen kietoutuvassa raha- ja digi­pelaamisessa kokonais­valtaisen peli­kulttuurin, mainonnan ja pelaajan sosiaalisen ympäristön vaikutus on merkittävä.[9] Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että tätä tematiikkaa olisi tarpeen käsitellä esitys­luonnoksessa vielä tarkemmin ja pohtia, aiheuttaako ilmiö erityisiä sääntely­tarpeita lasten ja nuorten suojelemisen näkökulmasta.

Vaikuttavien peli­rajoitusten poistuminen on erittäin ongelmallista rahapeli­haittojen näkökulmasta

Esityksessä ei ehdoteta yhteisten pakollisten kulutus­rajojen käyttöön­ottamista. Linjauksen negatiivinen vaikutus rahapeli­haittoihin tunnustetaan esitys­luonnoksessa. Kohdassa 4.3.3.2 Hyvinvointi ja terveys todetaan, että ”säännellyn rahapeli­toiminnan muutosten osalta rahapeli­haittoihin negatiivisesti vaikuttava muutos suhteessa nykytilaan on koko säännellyn markkinan kattavien peli­rajoitusten poistuminen, jotka ovat tällä hetkellä käytössä Veikkaus Oy:n peleissä”.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kaikkia toimijoita koskevien yhteisten tappio- ja/tai talletus­rajojen puute on huomattava heikennys nykytilaan verrattuna. Tämä voi johtaa peli­tappioiden merkittävään nousuun, mikä on vakava uhka lapsi­perheiden hyvin­voinnille ja lapsen edun toteutumiselle.

Valvonta on välttämätöntä resursoida riittävästi lain voimaan­tulosta lähtien

Toimiva valvonta on ensi­arvoisen tärkeää, jotta lapsia voidaan suojella raha­pelaamiselta ja jotta myös muut raha­peleistä aiheutuvat haitat pystytään minimoimaan. Esityksen mukaan rahapeli­toiminnan valvonta­viranomaisena toimii Lupa- ja valvonta­virasto. Lupa- ja valvonta­virasto valvoisi, että rahapelien toimeen­panossa ja markkinoinnissa noudatetaan rahapeli­lakia ja sen nojalla annettuja säännöksiä ja määräyksiä (rahapeli­laki 54 §). Kuten esitys­luonnoksessa todetaan, rahapelien valvonta­viraston tehtävät tulevat muuttumaan uuteen rahapeli­järjestelmään siirryttäessä merkittävästi, koska markkinoinnin määrän ja valvottavien määrän voidaan perustellusti olettaa lisääntyvän (s. 107–108).

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että valvonta on resursoitava riittävästi heti lain voimaan­tulosta lähtien. Lapsen oikeuksien turvaamiseksi on välttämätöntä, että valvonta­viranomainen pystyy valvomaan uutta rahapeli­järjestelmää alusta alkaen tehokkaasti ja tarkoituksen­mukaisesti ja että sillä on tosi­asiallinen mahdollisuus puuttua havaittuihin epäkohtiin riittävän ripeästi. Valvonnan erityinen huomio tulisi kiinnittää verkko­ympäristössä tapahtuvaan markkinointiin, jotta lapsiin kohdistuva mainonta saataisiin kitkettyä pois mahdollisimman hyvin.

Lopuksi

Lapsiasia­valtuutettu pitää esitettyjä muutoksia erityisen valitettavina siksi, että nuorten raha­pelaamisen pitkään jatkunut myönteinen kehitys vaikuttaa jonkin verran pysähtyneen. Vuoden 2023 Kouluterveys­kyselyssä peruskoulun 8.- ja 9.-luokkalaisten viikoittaisessa raha­pelaamisessa nähtiin jonkin verran kasvua pitkän laskevan trendin jälkeen. Kasvua nähtiin myös ammatillisten oppi­laitosten 1. ja 2. vuoden opiskelijoiden raha­pelaamisessa sekä lukion 1. ja 2. vuoden poikien keskuudessa. Lapsiasia­valtuutettu painottaa, ettei nyt pitäisi tehdä ratkaisuja, jotka uhkaavat katkaista hyvän kehityksen tai kiihdyttävät negatiivista kehitystä. On myös välttämätöntä, että uuden sääntelyn vaikutuksia lasten ja nuorten raha­pelaamiseen seurataan käytännössä ja että tähän tehtävään osoitetaan vastuu­taho ja tarvittavat resurssit.

Lapsiasia­valtuutettu pitää hälyttävänä rahapelien kulutuksen yhä voimakkaampaa polarisoitumista ja sitä, että rahapeli­haitat kasautuvat heikommassa sosiaalisessa asemassa oleville (s.117). Ongelmallista raha­pelaamista esiintyy usein moni­ongelmaisilla ihmisillä, joiden elämään kuuluu myös esimerkiksi työttömyyttä sekä päihde- ja mielenterveys­ongelmia. Rahapeleillä yritetään toisinaan ratkoa esimerkiksi yli­velkaantumiseen liittyviä ongelmia, mutta ajaudutaan entistä tukalampaan tilanteeseen. Rahapeli­ongelmista kärsivissä perheissä asuvat lapset ovat erityisen haavoittuvassa asemassa, eikä heidän tilannettaan tulisi vaikeuttaa rahapeli­haittoja lisäävällä sääntelyllä.

Lapsiasia­valtuutettu edellytti sisä­ministeriölle lähettämässään kirjelmässä, että rahapeli­järjestelmän uudistuksen vaikutukset lapsiin tulee arvioida huolellisesti. Esitys­luonnoksessa tunnistetaan ja avataan lapsiin kohdistuvia suoria ja välillisiä vaikutuksia joiltain osin. Vaikutus­arviointia sisältyy muun muassa kohtaan 4.3.3.5 Ihmis­ryhmät. Lapsiasia­valtuutettu kehottaa harkitsemaan erillisen lapsi­vaikutuksia koskevan osion lisäämistä esitykseen. Tämä helpottaisi hahmottamaan lapsiin kohdistuvien suorien ja välillisten vaikutusten kokonaisuutta. Arvioinnissa tulisi lisäksi vielä nykyistä yksityis­kohtaisemmin pohtia sitä, mitä eri lyhyen ja pitkän aikavälin vaikutuksia eri sääntely­ehdotuksilla on lapsen edun näkökulmasta. Samalla lapsiasia­valtuutettu kuitenkin korostaa, ettei kattavakaan lapsi­vaikutusten arviointi ole riittävä, jos se ei johda lapsen oikeuksia turvaavaan esitykseen.

Lopuksi lapsiasia­valtuutettu vielä muistuttaa, että YK:n lapsen oikeuksien komitea suositteli Suomelle kesällä 2023 antamissaan loppu­päätelmissä valtiota varmistamaan, että lapset ja nuoret, joilla on peli­riippuvuutta ja muita verkko­riippuvuuden muotoja, saavat tarvittavan avun ja tuen.[10]

 

Jyväskylässä 16.8.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Reetta Peltonen, juristi