LAPS/88/2024, 30.8.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto sosiaali- ja terveys­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi alkoholi­lain muuttamisesta

Viite: VN/33074/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Hallituksen esitys­luonnoksessa ehdotetaan muutettavaksi alkoholi­lakia siten, että Alko Oy:lle ja muille vähittäismyynti­luvallisille toimijoille mahdollistettaisiin alkoholin verkko­kauppa sekä muut jakeluun ja ostoon perustuvat vähittäismyynti­konseptit, kuten toimitus esimerkiksi kotiin, ikäraja­valvonta turvaten. Tällä toteutetaan pääministeri Orpon hallitus­ohjelman kirjausta, jonka mukaan hallitus uudistaa alkoholi­politiikkaa vastuullisesti eurooppalaiseen suuntaan.

Hallituksen tavoitteena on edistää reilua ja avointa kilpailua (esitys­luonnos s. 7). Esityksen tavoitteena on luoda edellytyksiä koti­markkinoiden kasvulle sekä suomalaisen hyvin­voinnin ja vapauden lisääntymiselle.

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Alkoholi­lainsäädäntöön ei tulisi tehdä muutoksia, jotka vaarantavat nuorten alkoholin­käytön pitkän aikavälin myönteisen kehityksen.

• Lapsen edun ensi­sijaisuuden (LOS 3.1 artikla) riittämätön huomioiminen heijastelee laajemmin suomalaista alkoholi­politiikkaa, josta puuttuu lapsen ääni ja näkökulma.

• YK:n lapsen oikeuksien komitea on suositellut, että Suomi tehostaa pyrkimyksiään estää huumeiden, alkoholin ja tupakan käyttöä nuorten keskuudessa. Esitys­luonnos on risti­riidassa komitean suosituksen kanssa.

• Esitys­luonnoksen ehdotuksista ei ole löydettävissä minkään­laisia positiivisia vaikutuksia lapsiin ja nuoriin.

• Ehdotetut muutokset lisäisivät alkoholin saatavuutta, joka lisää myös lasten ja nuorten alkoholin­käytön lisääntymisen riskiä.

• Vanhempien alkoholin­käyttö, erityisesti ongelma­käyttö, vaarantaa lapsen hyvin­vointia ja perus­turvallisuutta monella tavoin vaikuttaen lapsen elämään usein pitkälle aikuisuuteen asti.

• Hallitus­ohjelmaan sisältyvät eri alkoholi­lainsäädännön muutokset olisi tullut käsitellä kokonaisuutena ja niiden yhteis­vaikutukset arvioida.

• Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että vastuullista alkoholi­politiikkaa tehdään tutkittuun tietoon perustuen ja ottaen vakavasti alkoholista aiheutuvat haitat kansan­terveydelle ja erityisesti lasten ja nuorten terveydelle ja hyvin­voinnille, ei edistämällä ensi­sijaisesti reilua ja avointa kilpailua.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu ei kannata esitys­luonnoksen ehdotuksia ja perustelee kantaansa seuraavasti.

Lapsen etu ja lapsen oikeus erityiseen suojeluun ei esitys­luonnoksessa toteudu

Kaikilla alle 18-vuotiailla lapsilla on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksen mukaan oikeus erityiseen suojeluun (3 artikla 2 kohta). Tämä tarkoittaa erityisesti julkisen vallalle asetettua velvollisuutta suojella lapsia kaikilta heidän fyysistä ja psyykkistä hyvin­vointiaan uhkaavilta tekijöiltä.

LOS 3.1 artiklan mukaan kaikissa lapsia koskevissa toimissa on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. Sopimuksen täytäntöön­panoa ja toteutumista valvovan YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan kyseessä on valtiota koskeva vahva oikeudellinen velvollisuus eikä valtio voi käyttää harkintaa sen suhteen, arvioidaanko lapsen etua ja annetaanko sille asian­mukainen painoarvo ensi­sijaisesti huomioitavana seikkana kaikissa toteutettavissa lapsia koskevissa toimissa.[1]

Lapsen oikeuksien komitea tunnustaa, että lapsen etu saattaa olla risti­riidassa muiden, esimerkiksi vanhempien, muiden lasten tai suuren yleisön etujen ja oikeuksien kanssa, mutta tällaiset ristiriita­tilanteet on ratkaistava tapaus­kohtaisesti, jolloin kaikkien osapuolten edut on tasa­painotettava huolellisesti ja pyrittävä löytämään sopiva sovittelu­ratkaisu. ”Jos yhteen­sovittaminen ei ole mahdollista, viran­omaisten ja päätöksen­tekijöiden on analysoitava ja punnittava kaikkien asian­osaisten oikeuksia ja pidettävä mielessä, että lapsen oikeus saada etunsa otetuksi ensi­sijaisesti huomioon tarkoittaa, että lapsen edulla on korkeampi prioriteetti eikä se ole pelkästään yksi monista huomioon otettavista seikoista. Tästä syystä lasta parhaiten palvelevalle näkökulmalle on annettava enemmän paino­arvoa.”[2]

Jos päätös tai muu ratkaisu on poikkeuksellisesti lapsen edun vastainen, perusteluista on käytävä uskottavasti ilmi, miksi lapsen edun ohittaneille seikoille on annettu suurempi paino­arvo kuin lapsen edulle.[3]

YK:n lapsen oikeuksien komitea on Suomelle antamissaan viimeisimmissä loppu­päätelmissään suositellut, että Suomi tehostaa pyrkimyksiään estää huumeiden, alkoholin ja tupakan käyttöä nuorten keskuudessa[4]. Hallituksen esitys ei edistä YK:n lapsen oikeuksien komitean suositusta vaan päinvastoin on sen kanssa selkeässä risti­riidassa.

Alkoholin käytöllä, erityisesti sen ongelma­käytöllä, on erittäin haitallisia sekä suoria (lasten ja nuorten oma alkoholin­käyttö) että välillisiä (raskaana olevien henkilöiden, lasten vanhempien tai muiden lähi­elinpiirin henkilöiden ongelmallinen alkoholin­käyttö) vaikutuksia lapsen hyvinvoinnille. Alkoholin hankkimisen helpottaminen ja saatavuuden lisääntyminen uhkaa erityisesti lapsen oikeutta kehitykseen (LOS 6 artikla), terveyteen (LOS 24 artikla) sekä suojeluun kaikenlaiselta kaltoinkohtelulta (LOS 19 artikla).

Lapsen edun ensi­sijaisuuden (LOS 3.1 artikla) riittämätön huomioiminen heijastelee laajemmin suomalaista alkoholi­politiikkaa, josta puuttuu lapsen ääni ja näkökulma. Suomalainen päihde­tutkimus ja -politiikka ovat keskittyneet aikuisten kokemuksiin haitoista. Suomessa on sen sijaan heikosti tutkittu tai käytetty alkoholi­poliittisia keinoja aikuisten lapsille aiheuttamien päihde­haittojen torjumiseen.[5]

Kuten hallituksen esitys­luonnoksessa todetaan (s. 16), Suomessa alkoholi­juomien käyttö on tyypillisintä koti­ympäristöissä. Näin on ollut jo ennen nyt ehdotettavaa laki­muutosta ja toteutuessaan muutos tulee hyvin toden­näköisesti lisäämään sitä edelleen. Alkoholin saatavuuden helpottuessa ja käytön toden­näköisesti lisääntyessä haitalliset vaikutuksetkin kasvavat.

Suomessa nuorten alkoholin käytön väheneminen on ollut myönteinen ilmiö, johon keskeinen vaikuttava tekijä on ollut alkoholin saatavuuden vaikeutuminen. Tämä todetaan myös hallituksen esitys­luonnoksessa sivulla 16. Siitä huolimatta esitys­luonnoksen ehdotukset toimivat juuri päin­vastaiseen suuntaan eli saatavuutta helpotetaan, mikä on hyvin lyhyt­näköistä ja huolestuttavaa kehitystä.

Lapsiasia­valtuutettu haluaa tässä yhteydessä muistuttaa Islannissa tehdyistä, lapsen etua painottavista arvo­valinnoista, joilla nuorten alkoholin­käyttö on saatu vähenemään tuntuvasti.[6] Islannissa on vähittäis­myynnissä vain mietoja alkoholi­juomia ja alkoholi­myymälät ovat hyvin rajoitetusti auki. Vähittäis­myynnin rajoitusten ohella panostamalla lasten ja nuorten harrastus- ja vapaa-ajan toimintaan ja vanhempien osallistumiseen lasten ja nuorten elämään on saatu myönteisiä tuloksia aikaan.[7]

Esityksen mukaisista ehdotuksista ei ole löydettävissä minkään­laisia positiivisia vaikutuksia lapsiin ja nuoriin tai lapsiperheisiin. Sellaisia ei myöskään hallituksen esitys­luonnoksessa yritetä esittää.

Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan (s. 9) alkoholi­juomien toimituksen vaikutuksista kulutuksen kokonais­määrään yksilö- tai yhteiskunta­tasolla ei ole saatavilla suoraa tutkimus­tietoa. Esitys­luonnoksessa oletetaan, että jatkossakin suurin osa alkoholista ostettaisiin fyysisistä myynti­pisteistä, joten esitys vaikuttaisi vain suhteellisen vähän alkoholin kokonais­kulutukseen yhteiskunta­tasolla. Toisaalta vaikutukset voivat yksilö- ja yhteisö­tasolla olla huomattaviakin (s. 10 ja 15–16). Haitalliset vaikutukset toden­näköisesti kohdistuvat voimakkaimmin jo valmiiksi haavoittuvassa asemassa oleviin lapsiin ja lapsi­perheisiin eli niihin, joilla jo esiintyy alkoholin riski­käyttöä tai jotka ovat vakavasti alkoholi­riippuvaisia.

Esitys­luonnoksessa tunnustetaan myös, että laki­muutokset voivat johtaa mahdollisten lisääntyneiden alkoholista aiheutuvien sairauksien myötä myös sosiaali- ja terveys­palvelujen kuormitukseen ja siten myös sosiaali- ja terveys­palvelujen riittävyyteen (s. 49).

Esitetty arvio laki­muutoksen vähäisestä vaikutuksesta kokonais­kulutukseen yhteiskunta­tasolla ei siten ole kestävä perustelu.

Jos oletuksena on, että verkko­myynnillä ja kotiin­kuljetuksella (tai muulla toimituksella) olisi vain pieni vaikutus kulutukseen, herää kysymys, kuinka tarpeellinen tai hyödyllinen lakimuutos tosi­asiassa on edes alkoholin tuottajille ja vähittäismyynti­paikoille. Kun tähän pohdintaan yhdistetään uudistuksen vaatimat valvonta­resurssit sekä alkoholin käytön kansan­terveydelliset ja yksilö­tason haitalliset, pitkä­aikaiset vaikutukset, ei uudistukselle löydy hyväksyttäviä perusteluja.

Lasten ja nuorten näkökulmasta yksilö- ja yhteisö­tason vaikutukset ovat ensisijaisen kriittisiä. Haitalliset vaikutukset ovat usein pitkä­aikaisia, jopa aikuisuuteen asti ulottuvia, joten ne voivat näkyä myöhemmin myös yhteiskunta­tasolla. Yhteiskunta­tason vaikutuksia nähdään myös lyhyemmällä aika­perspektiivillä, kun muun muassa lasten ja nuorten mielenterveys- ja päihde­palvelujen tarve kasvaa ja kodin ulkopuolisten sijoitusten määrä pysyy korkeana.

Lapsiasia­valtuutettu kehottaa tässä kohdin perehtymään 3.4.2024 eduskunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle jättämäänsä lausuntoon, toistamatta tässä sen sisältöä. Lausunto annettiin valio­kunnalle aiemmasta, vahvempien alkoholi­tuotteiden myynnin sallimista koskevasta hallituksen esityksestä HE 7/2024 vp.[8] Siinä on kuvattu tarkemmin alkoholin saatavuuden lisääntymisestä aiheutuvia haitallisia, sekä suoria että välillisiä vaikutuksia lasten ja nuorten kasvu­olosuhteisiin.

Hallituksen esitys­luonnoksen negatiivisia vaikutuksia vähentämään pyrkiviin toimiin liittyy paljon käytännön ongelmia. Esimerkiksi toimitusten estäminen klo 21–9, jolla pyritään vähentämään myöhäisillan pika­tilauksia ja siten vähentämään juomis­kertojen pitkittymistä ilta- ja yöaikaan, on varsin heikko toimenpide. Aika­rajoitus on tuttu jo vähittäis­myyntiliikkeistä ja sitä osataan sielläkin asioidessa ennakoida. Näin toden­näköisesti tapahtuu myös toimitusten kohdalla. Ei ole uskottavaa, että aikarajoitus vaikuttaisi alkoholin käyttöön niin, että se tosiasiassa vähentäisi ehdotusten negatiivisia vaikutuksia.

Ikäraja­valvonta, joka sisältyy esitys­luonnoksen ehdotuksiin, on välttämätöntä. Ikäraja­valvonta on ollut käytössä vähittäismyynti­liikkeissä ja Alkossa, mutta valitettavasti sekään ei ole aukotonta eikä sillä ole pystytty estämään lasten ja nuorten alkoholin saatavuutta kokonaan. Kuten esitys­luonnoksessakin todetaan, jos ikäraja­valvontaa ei toteuteta tehokkaasti, alkoholin toimitus voi lisätä alkoholin saatavuutta nuorille (s. 16).

Esitys­luonnoksessa säännös­kohtaisissa perusteluissa todetaan (s. 30), että henkilöllisyyden tarkastaminen olisi mahdollista toteuttaa erilaisia teknisiä apuvälineitä noudattaen, mutta se ei ole säännös­tason vaatimus. Jää siis nähtäväksi, kuinka asian­mukaisesti henkilöllisyyden tarkistaminen käytännössä tulee toimimaan ja miten väärin­käytöksiin valvonnan keinoin pystytään puuttumaan. Vaikka alkoholin toimitus edellyttää vähittäismyynti­paikalle myönnettävää toimilupaa ja sen henkilö­kuntaan kuuluvien alkoholin toimittajilta toimituspassi­kokeen suorittamista, se ei vielä ole tae siitä, että toiminta käytännössä tapahtuu lain tarkoittamalla tavalla.

Toiminnan valvonta tulee olemaan erittäin haastavaa, kun hallituksen esitys­luonnoksessakin todetusti valvonta­kohteita eli alkoholi­juomien toimituksen luovutus­paikkoja tulee käytännössä olemaan rajaton määrä (s. 13). Toimitus­passin haltijat tulevat toden­näköisesti olemaan hyvin sekalainen joukko erilaisia toimijoita. Esimerkiksi suunnitellut koeostot voidaan toden­näköisesti toteuttaa vain pistemäisesti, vaikka toiminta sinänsä olisi suunnitelmallistakin.

Edellä mainituin perusteluin on hyvin kyseen­alaista, että tällaista lakimuutosta viedään eteenpäin. Entistä kyseen­alaisempaa on, että tätä edistetään jo nyt, ennen kuin kesällä 2024 tehdyn edellisen laki­muutoksen vaikutuksista on saatavilla tutkittua tietoa. Ko. muutoksesta, jolla lisättiin vahvempien alkoholi­tuotteiden saatavuutta, voi seurata huomattaviakin haittoja lasten ja nuorten sekä heidän läheistensä elämään, kun vahvempia alkoholi­juomia on saatavilla entistä helpommin. On hyvä myös huomata, että hallitus­ohjelmaan sisältyy näiden jo mainittujen kahden lakimuutoksen lisäksi suunnitelma edistää 15 prosentin vahvuisten viinien myynnin vapauttamista. Lisäksi oluen verotusta alennettiin ja suunnitelmana on, että tulevat veron­korotukset eivät koskisi alle 10-prosenttisia juoma­sekoituksia.

Hallitus­ohjelman mukaisten uudistusten yhteis­vaikutusten arviointia lasten ja nuorten terveydelle ja hyvin­voinnille ei ole tehty tai ainakaan tuotu julki. Lapsiasia­valtuutettu huomautti jo aiemmin mainitussa lausunnossaan eduskunnan sosiaali- ja terveys­valiokunnalle, että yksittäisten esitysten eteenpäin viemisen sijaan hallitus­ohjelman mukaiset muutokset alkoholi­lakiin tulisi käsitellä kokonaisuutena tuoden avoimesti näkyviksi suunniteltujen muutosten yhteis­vaikutukset. Esitys­luonnoksen toteamus siitä, että ”[y]hteiskunta­tasolla tämän lakiesityksen ei arvioida johtavan merkittäviin yhteis­vaikutuksiin muiden jo toteutettujen alkoholi­markkinaa koskevien muutosten kanssa, sillä esityksen vaikutuksen alkoholin kulutukseen arvioidaan olevan suhteellinen vähäinen” on lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan täysin riittämätön ja epämääräinen arvio, eikä siinä oteta yksilö- ja yhteisö­tason vaikutuksia huomioon lainkaan.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että vastuullista alkoholi­politiikka tehdään tutkittuun tietoon perustuen ja ottaen vakavasti alkoholista aiheutuvat haitat kansan­terveydelle ja erityisesti lasten ja nuorten terveydelle ja hyvinvoinnille, ei edistämällä ensisijaisesti reilua ja avointa kilpailua.

Helsingissä 29.8.2024

Merike Helander, juristi

Reetta Peltonen, juristi