LAPS/68/2024, 29.8.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto valtiovarain­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta valtion aluehallinto­uudistusta koskevaksi lain­säädännöksi

Viite: VN/25102/2023

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitys­luonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasiavaltuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Pääministeri Petteri Orpon hallituksen ohjelman mukaan valtion alue­hallintoa uudistetaan. Valtion alue­hallinnon uudistuksen tavoitteena on vahvistaa yhden­mukaista lupa- ja valvonta­käytäntöä alueesta riippumatta ja sujuvoittaa lupa­prosesseja. Kehittämisen pää­periaatteena on monialaisuus.

Esitys­luonnos sisältää ehdotuksen valtion aluehallinto­uudistukseen liittyvästä lain­säädännöstä. Esityksessä ehdotetaan säädettäväksi laki Lupa- ja valvonta­virastosta, laki elinvoima­keskuksista sekä kehittämis- ja hallinto­keskuksesta ja laki Ahvenanmaan valtion­virastosta. Uuden mallin mukaan järjestetty valtion aluehallinto käynnistää toimintansa lähtö­kohtaisesti vuoden 2025 mutta viimeistään vuoden 2026 alusta.

Yhteenveto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• Lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan tehtävien keskittäminen yhdelle valta­kunnalliselle viran­omaiselle luo aiempaa paremmat mahdollisuudet toimiala­rajat ylittävälle yhteis­työlle ja poistaa tarpeettomia päällekkäisyyksiä.

• On välttämätöntä, että uudessa virastossa yhteistyö­muotoja kehitetään aktiivisesti ja innovatiivisesti ja että toiminnalle luodaan toimivat rakenteet.

• On erittäin myönteistä, että Valviran ja aluehallinto­virastojen päällekkäisyydet ja rinnakkaisuudet, jotka ovat käytännössä vaikeuttaneet valvonnan sujuvuutta ja vaikuttavuutta, saataisiin uudistuksella poistettua.

• Lapsille asioiden joutuisalla käsittelyllä on erityistä merkitystä. Lapsen aika­käsitys eroaa oleellisella tavalla aikuisten aika­perspektiivistä, minkä mielessä pitämistä myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on painottanut.

• Uuden lupa- ja valvonta­viraston tehtävistä ja toimi­vallasta tulee tiedottaa aktiivisesti. Viestinnässä on huomioitava erityisenä kohde­ryhmänä lapset ja nuoret.

• Suomalainen oikeusturva­järjestelmä on moni­mutkainen ja muodollinen ja siksi etenkin lapsille ja nuorille lähes mahdoton hallita. Uuteen virastoon tulisi perustaa lapsi­ystävälliset neuvonta­palvelut sekä lapsille suunnatut kantelu­kanavat ja mahdollisesti tarvittavat lupa­palvelut.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Uudella valta­kunnallisella lupa- ja valvonta­virastolla olisi merkittävä rooli lasten, nuorten ja lapsi­perheiden oikeuksia turvaavana viran­omaisena. Viraston tehtäviin kuuluisi lasten elämän kannalta keskeisiä tehtävä­aloja, kuten sosiaali- ja terveyden­huolto sekä varhais­kasvatus-, koulutus- ja kulttuuri­toimi. Lapsen oikeuksiin liittyviä kysymyksiä sisältyy kuitenkin myös muihin asiaryhmiin. Lapsiasia­valtuutettu painottaakin, että YK:n lapsen oikeuksien sopimuksen 3 artiklan 1 momentin mukainen velvollisuus ottaa ensi­sijaisesti huomioon lapset etu koskee kaikkia julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimia.

Esitys­luonnoksen mukaan ”moni­alainen virasto­rakenne mahdollistaa eri toimi­alojen välisen vuoro­vaikutuksen, yhteen­sovituksen ja yhteis­työn lisääntymisen. Virastolla on mahdollisuus poikki­hallinnollisesti yhteen sovittaa esimerkiksi valvonta­toimintaa niin strategisesti, operatiivisesti kuin prosessuaalisesti ja asiallisesti, eli hyödyntää esimerkiksi yhteisiä tarkastus­käyntejä ja käsitellä samassa menettelyssä saman valvottavan useampia asioita.” (s. 109).

Myös lapsiasia­valtuutetun näkemyksen mukaan tehtävien keskittäminen yhdelle valta­kunnalliselle viran­omaiselle luo aiempaa paremmat mahdollisuudet toimiala­rajat ylittävälle yhteis­työlle ja poistaa tarpeettomia päällekkäisyyksiä. Näitä tavoitteita konkretisoi ja tukee tärkeällä tavalla esitetty lupa- ja valvonta­virastosta annetun lain 7 §, jossa säädettäisiin lain tasolla velvollisuudesta valmistella yhdessä ja ratkaista yhtä aikaa asia, joka kuuluu kahdelle tai useammalle osastolle tai toiminta­yksikölle, jollei siitä aiheudu haitallista viivytystä.

Suomalainen hallinto­järjestelmä on perinteisesti hyvin siiloutunut. Tämä näkyy lasten elämässä esimerkiksi siten, ettei mikään taho ota kokonais­vastuuta lapsen asioista, asioita siirrellään toimijalta toiselle tai kokonais­kuva lapsen tilanteesta jää muodostumatta. On välttämätöntä, että uudessa virastossa toimiala­rajat ylittäviä yhteistyö­muotoja kehitetään aktiivisesti ja innovatiivisesti ja että toiminnalle luodaan toimivat rakenteet. Siirtymä­vaihe on kriittinen erityisesti uusien toiminta­tapojen ja asenteiden muodostumisen kannalta.

Esitys­luonnoksen mukaan ehdotettavien muutosten voidaan arvioida vaikuttavan myönteisellä tavalla lapsiin ja nuoriin siltä osin kun sosiaali- ja terveys­palvelujen viranomais­valvonnasta ja siihen sisältyvästä ennakollisesta valvonnasta sekä ohjauksesta vastaisi jatkossa yksi valta­kunnallinen lupa- ja valvonta­virasto (s. 144). Lapsiasia­valtuutettu yhtyy tähän arvioon. On erittäin myönteistä, että Valviran ja aluehallinto­virastojen päällekkäisyydet ja rinnakkaisuudet, jotka ovat käytännössä vaikeuttaneet valvonnan sujuvuutta ja vaikuttavuutta, saataisiin uudistuksella poistettua.

Lasten, nuorten ja lapsi­perheiden palveluissa on Suomessa suuria alueellisia eroja, jotka uhkaavat lasten yhden­vertaisuuden toteutumista. Nämä erot tuodaan myös esitys­luonnoksessa esiin ja arvioidaan, että valta­kunnallinen yhden­mukainen ohjaus ja valvonta edistäisi palveluiden alueellista yhden­vertaisuutta (s. 144). Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että valta­kunnallisella valvonta­organisaatiolla on lähtö­kohtaisesti hyvät mahdollisuudet vastata tähän epäkohtaan.

Suomalainen oikeusturva­järjestelmä on moni­mutkainen ja muodollinen ja siksi etenkin lapsille ja nuorille lähes mahdoton hallita. Järjestelmä hahmottuu vaikeasti myös aikuisille. Lapsiasia­valtuutetulle tulevista kansalais­yhteydenotoista käy vuodesta toiseen ilmi, ettei lasten huoltajillakaan ole riittävästi tietoa heidän käytettävissään olevista oikeusturva­keinoista ja -menettelyistä.[1]

Oikeusturva­järjestelmän moni­mutkaisuus on tunnistettu myös esitys­luonnoksen valmistelussa. Esimerkiksi kohdassa Lapsiin kohdistuvat vaikutukset (s. 144) todetaan seuraavasti: ”Lasten asiat voivat myös olla moninaisia. Esimerkiksi lasten sosiaali- ja terveyden­huollon asiat voivat liittyä myös varhais­kasvatukseen tai perus­opetukseen. Kantelun tekeminen lapsen ja nuoren asiassa eri valvonta­viranomaisiin edellyttää kantelun tekijältä moni­alaisessa asiassa enemmän tietoa, taitoa ja työtä, kun kantelijan on tunnistettava oikea viran­omainen ja kohdennettava asiansa kullekin valvovalle viran­omaiselle oikein.” Lapsiasia­valtuutettu yhtyy samassa kohdin esitettyyn arvioon, jonka mukaan kantelujen tekemisen voidaan arvioida tältä osin helpottuvan moni­alaisessa valta­kunnallisessa virastossa.

Lapsiasia­valtuutettu muistuttaa, että lapsille asioiden joutuisalla käsittelyllä on erityistä merkitystä. Lapsen aika­käsitys eroaa oleellisella tavalla aikuisten aika­perspektiivistä, minkä mielessä pitämistä myös YK:n lapsen oikeuksien komitea on painottanut.[2] Esitys­luonnoksen mukaan uudistuksen arvioidaan nopeuttavan kantelu­asioiden käsittely­aikoja ja tasaavan niitä eri puolilla maata (s. 143). Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että tämä edellyttää esitettyjen rakenteellisten muutosten lisäksi myös riittäviä resursseja ja lapsia koskevien asioiden priorisointia. Lapsen asioita käsittelevillä henkilöillä tulee lisäksi olla erityistä lapsia koskevaa osaamista.

Uuden lupa- ja valvonta­viraston tehtävistä ja toimi­vallasta on tiedotettava kansalaisia aktiivisesti. YK:n lapsen oikeuksien komitea on kiinnittänyt huomiota lasten oikeus­turvan tilaan Suomessa. Kesäkuussa 2023 antamissaan loppu­päätelmissä komitea suositteli vahvistamaan lapsille suunnattua tiedottamista, jotta kaikki lapset ovat tietoisia oikeudestaan tehdä kanteluja eri kantelu­menettelyjä noudattaen ja saavat tähän tarvittavan tuen, sekä varmistamaan, että kaikki tehdyt kantelut tutkitaan ja käsitellään lapsi­ystävällisellä tavalla.[3]

Viestinnässä on siten huomioitava erityisenä kohde­ryhmänä lapset ja nuoret. Lisäksi uuteen virastoon tulee perustaa lapsi­ystävälliset neuvonta­palvelut sekä lapsille suunnatut kantelu­kanavat ja mahdollisesti tarvittavat lupa­palvelut. Vain näin voidaan turvata myös lapsille ja nuorille tosi­asiallinen oikeus oikeus­turvaan.

Lopuksi lapsiasia­valtuutettu muistuttaa hallitus­ohjelmaan sisältyvästä linjauksesta vahvistaa valvonta­viranomaisen toimi­valtuuksia koulujen laillisuus­valvonnassa.[4] Koulu muodostaa suuren osan suomalaisen lapsen arjesta, ja oppilaan koulun­käynnin ja hyvin­voinnin varmistamiseksi ongelma­tilanteet tulee pystyä ratkaisemaan matalalla kynnyksellä viipymättä ja tehokkaasti. Nyky­mallissa valvonta perustuu opetuksen järjestäjän omavalvontaan ja kanteluun perustuvaan, usein verraten hitaaseen laillisuus­valvontaan. Näitä keinoja ei voida pitää riittävinä turvaamaan oppilaiden oikeuksia.

Helsingissä 29.8.2024

Merike Helander, juristi

Reetta Peltonen, juristi