LAPS 55/2024, 6.6.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto edus­kunnan hallinto­valiokunnalle hallituksen esityksestä laiksi ulkomaalais­lain sekä kolmansien maiden kansalaisten maahan­tulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työ­harjoittelun ja vapaaehtois­toiminnan perusteella annetun lain 2 §:n muuttamisesta

Viite: Hallinto­valiokunta perjantai 7.6.2024 klo 11.15 / HE 26/2024 vp / Asiantuntija­pyyntö

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitystä yleis­sopimuksen näkö­kulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Yhteen­veto lapsiasia­valtuutetun kannan­otoista

• YK:n lapsen oikeuksien komitea painottaa lapsen perheen ja ihmis­suhteiden merkitystä yhtenä lapsen edun keskeisenä elementtinä. Perheen merkitys korostuu tilanteissa, joissa lapsi joutuu tai uhkaa joutua perheestään eroon.

• Lapsiasia­valtuutettu esittää syvän huolensa esityksen vaikutuksista lapsen perhe-elämän suojan toteutumiseen.

• Lapsiasia­valtuutettu suhtautuu hyvin varauksella sääntely­ehdotukseen, joka koskee lapsen käyttöä maahan­tulon välineenä (36 c § 1 mom 4 kohta). On toden­näköistä, että esitys heikentäisi erityisen haavoittuvassa asemassa olevien lasten oikeutta perhe-elämään merkittävästi.

• Kesäkuussa 2023 Suomelle antamissaan loppu­päätelmissä ja suosituksissa YK:n lapsen oikeuksien komitea esitti vakavan huolensa Suomen nykyisistä ilman huoltajaa maahan saapuneita lapsia ja perheen­yhdistämistä koskevista käytännöistä.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi ulkomaalais­lakia ja lakia kolmansien maiden kansalaisten maahan­tulon ja oleskelun edellytyksistä tutkimuksen, opiskelun, työ­harjoittelun ja vapaaehtois­toiminnan perusteella. Hallitus­ohjelman mukaisesti esityksen tarkoituksena on entistä tehokkaammin estää maahantulo­säännösten kiertäminen siten, että laissa otettaisiin huomioon kaikki tilanteet, joiden tulisi johtaa oleskelu­luvan epäämiseen oleskelu­lupaa haettaessa. Ehdotetut lait on tarkoitettu tulemaan voimaan 1.7.2024.

YK:n lapsen oikeuksien sopimus asettaa lapsen edun huomioimisen oikeudellisesti korotettuun asemaan. Sen 3 (1) artiklan mukaan kaikissa julkisen tai yksityisen sosiaali­huollon, tuomio­istuinten, hallinto­viranomaisten tai lainsäädäntö­elimien toimissa, jotka koskevat lapsia, on ensi­sijaisena harkinta­perusteena oltava lapsen etu. Yleiset maahan­muuton kontrollointiin liittyvät syyt eivät voi YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan mennä lapsen edun edelle[1].

Lapsen oikeuksien komitea painottaa lapsen edun toteutumista koskevassa yleis­kommentissaan lapsen perheen ja ihmis­suhteiden merkitystä yhtenä lapsen edun keskeisenä elementtinä[2]. Oikeus perheeseen on keskeinen, jokaiselle kuuluva ihmis­oikeus. Lapsille ja nuorille vielä kasvavina ja kehittyvinä yksilöinä perheellä on aivan erityinen merkityksensä. YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus korostaakin perhettä lapsen ihmis­oikeutena ja ensi­sijaisena kasvu­ympäristönä. Jo sopimuksen johdanto-osassa todetaan, että lapsen tulisi persoonallisuutensa täysi­painoisen ja sopu­sointuisen kehityksen vuoksi kasvaa perheessä onnellisuuden, rakkauden ja ymmärtämyksen ilma­piirissä. Yleis­sopimuksen mukaan (5 ja 18 artiklat) ensi­sijainen vastuu lapsen kasvusta ja kehityksestä on lapsen huoltajilla ja viime­sijainen vastuu valtiolla.

Yleis­sopimus suojelee lapsen oikeutta perhe-elämään kieltämällä puuttumisen lapsen perheeseen mieli­valtaisesti (LOS 16.1). Yleis­sopimuksen 7 (1) artiklan mukaan lapsella on, mikäli mahdollista, oikeus olla vanhempiensa hoidettavana ja 9 (1) artiklan mukaan sopimus­valtiot takaavat, ettei lasta eroteta vanhemmistaan heidän tahtonsa vastaisesti paitsi, kun toimi­valtaiset viran­omaiset, joiden päätökset voidaan saattaa tuomio­istuimen tutkittaviksi, toteavat soveltuvien lakien ja menettely­tapojen mukaisesti sen olevan lapsen edun mukaista. Edelleen yleis­sopimuksen 10 (1) artiklan mukaan lapsen tai hänen vanhempiensa hakemukset, jotka koskevat sopimus­valtioon saapumista tai sieltä lähtemistä perheen jälleen­yhdistämiseksi, on käsiteltävä myönteisesti, humaanisti ja kiireellisesti eikä tällaisen hakemuksen esittämisestä saa ole epäedullisia seurauksia hakijoille eikä heidän perheen­jäsenilleen.

Perheen merkitys korostuu tilanteissa, joissa lapsi joutuu tai uhkaa joutua perheestään eroon. YK:n lapsen oikeuksien komitean mukaan vanhemmista erottamisella on tuntuvia vaikutuksia lapseen ja siksi erottamisen tulisi olla viime­sijainen vaihto­ehto.[3]

Lapsiasia­valtuutettu esittää syvän huolensa esityksen vaikutuksista lapsen perhe-elämän suojan toteutumiseen. Esityksessäkin todetaan suoraan, että esimerkiksi ilman huoltajaa maahan tulleiden lasten perheen­yhdistäminen olisi jatkossa merkittävästi epä­todennäköisempää (s. 37).

Pidämme positiivisena sitä, että lapsi­vaikutusten arviointia on pyritty täydentämään, mutta siitä ei edelleenkään käy riittävästi ilmi kaikkien ehdotusten lapsiin kohdistuvia vaikutuksia. Lisäksi kohdassa 4.2.4.3 (Vaikutukset lapsiin) kuvataan pää­asiassa vain ehdotusta tukevia vaikutuksia.

Hallituksen esityksen arviointia vaikeuttaakin se, että siinä ei tuoda esiin laki­muutosten selkeästi negatiivisia vaikutuksia lapsiin, ja ratkaisu­vaihtoehtojakin arvioidaan vain hyvin niukasti.

Lapsen käyttäminen maahan­tulon välineenä (36 c § 1 mom 4 kohta)

Ehdotetussa 36 c § 1 momentissa säädettäisiin mahdollisuudesta evätä perhe­siteen perusteella haettu oleskelu­lupa. Momentin kohta 4 koskee ilman huoltajaa maahan tulleita ala­ikäisiä turvapaikan­hakijoita. Sen mukaan oleskelu­lupaa ei myönnetä, jos on perusteltua aihetta epäillä, että ala­ikäistä lasta on käytetty maahan­tulon välineenä, koska lapsi on lähetetty Suomeen perheen­kokoajaksi oleskelu­luvan saamiseksi tämän perheen­jäsenille. Oleskelu­lupa voitaisiin kuitenkin myöntää, jos vanhempien päätökselle lähettää lapsi hakemaan Suomeen kansain­välistä suojelua on katsottava olleen lapsen henkeen tai terveyteen liittyvä pakottava syy.

Ilman huoltajan turvaa ja perheestään erossa olevat lapset tunnistetaan YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimuksessa erityisen haavoittuvassa asemassa olevaksi lapsi­ryhmäksi, jolla on oikeus erityiseen suojeluun ja tukeen (20 (1) artikla). YK:n lapsen oikeuksien komitea on katsonut, että tämä edellyttää näiden lasten asettamista etusijalle käytettävissä olevien voima­varojen kohdentamisessa.[4] Kesäkuussa 2023 Suomelle antamissaan loppu­päätelmissä ja suosituksissa komitea esitti vakavan huolensa Suomen nykyisistä käytännöistä, jotka koskevat ilman huoltajaa maahan saapuneita lapsia ja perheen­yhdistämistä.[5]

Erityisesti komitean suositukset huomioon ottaen lapsiasia­valtuutettu suhtautuu esitykseen tältä osin hyvin varauksella. Useissa tutkimuksissa on tullut esille, että yksin maahan tulleet lapset kokevat omasta perheestä ja vanhemmista erossa olemisen hyvin vaikeaksi[6]. Perheellä on lisäksi kotoutumisessa lapselle tärkeä merkitys. Perhe on usein voima­vara, joka edistää psyykkistä hyvin­vointia ja kotoutumista sekä sitoo ihmiset uuteen koti­maahansa.[7] Esityksen negatiivisia vaikutuksia näistä näkö­kulmista ei esityksessä huomioida riittävästi.

Kyseessä on uusi säännös, jolla esityksen perustelujen mukaan puututtaisiin nimen­omaisesti ala­ikäisen lapsen käyttämiseen maahan­tulon välineenä. Kohdassa 4.2.4.3 (Vaikutukset lapsiin) arvioidaan, että esitetty sääntely vähentäisi houkuttelevuutta lähettää lapsi Suomeen perheen­kokoajaksi oleskelu­luvan saamiseksi perheen­jäsenille. Saman kohdan mukaan muutoksen voidaan arvioida parantavan niiden lasten asemaa, jotka muuten joutuisivat lähetetyiksi Suomeen ilman huoltajaa. Edus­kunnan hallinto­valiokunta on 2000-luvulla kahdessa mietinnössään (HaVM 4/2004 vp ja HaVM 3/2006 vp) pitänyt tavoitteena pyrkiä ehkäisemään lasten käyttämistä maahan­muuton välineenä. Esityksen perusteluissa arvioidaan, että tästä näkö­kulmasta ehdotettu säännös edistää lasten oikeutta elämään, turvallisuuteen ja huolen­pitoon. Vaikutusta lapsiin voidaan siten tältä osin pitää myönteisenä ja myönteisen vaikutuksen voidaan arvioida korostuvan mitä nuoremmasta lapsesta on kyse. (s. 37.)

Lapsiasia­valtuutettu pitää ongelmallisena, ettei arvion taustalla vaikuttavaa hypoteesia sen tarkemmin avata. Arviota ei myöskään perustella tutkimus- tai tilasto­tiedolla. Tavoite suojella lasta vanhempien lapsen edun vastaisilta päätöksiltä ja matkan vaaroilta on itsessään luonnollisesti kannatettava. On kuitenkin huomioitava, että suomalainen hallinto­viranomainen on jo tunnistanut lapsen olleen lähtö­maassaan vaarassa, kun se on myöntänyt lapselle kansain­välistä suojelua. Tällöin lapsen lähtö ei ole tapahtunut vapaa­ehtoisesti ja perusteetta, vaan kotiin jäämisen on voitu ajatella olevan lähtemistä ja matkaa vaarallisempaa. Lapsiasia­valtuutettu kiinnitti jo luonnos­vaiheessa huomiota siihen, ettei perusteluista ilmene, mikä suhde lapselle myönnetyllä kansain­välisellä suojelulla on ehdotetun sääntelyn kriteeriin ”lapsen henkeen tai terveyteen liittyvä pakottava syy”.

Kuten esityksestäkin ilmenee, vertailu­maissa (ml. Ruotsi, Norja ja Tanska) ei voida lähtö­kohtaisesti estää ilman huoltajaa tulleen ala­ikäisen perheen­yhdistämistä sillä perusteella, että vanhemmat ovat kiertäneet maahantulo­säännöksiä. Esitetyllä säätelyllä Suomi poikkeaisi siten selkeästi muiden Pohjois­maiden omaksumasta tasosta edistää yksin maahan tulleiden lasten oikeutta perheeseen.

Kiinnitämme lisäksi huomiota vaikutus­arvioinnin kohtaan (s. 37), jossa huoltajan oleskelu­luvan myöntämättä jättämisen hyväksyttävyyttä perustellaan sillä, että Suomessa yksin olevalle lapselle on tarjolla varsin kattavat palvelut ja tuki. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että yhteis­kunnan antama tuki ei voi korvata lapsen perus- ja ihmis­oikeutta perhe-elämään.

Jyväskylässä 6.6.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasia­valtuutettu

Reetta Peltonen, juristi

Merike Helander, juristi