LAPS/134/2024, 22.11.2024

Lapsiasia­valtuutetun lausunto opetus- ja kulttuuri­ministeriölle hallituksen esitys­luonnoksesta laiksi perusopetus­lain muuttamisesta

Viite: VN/17928/2024

Lapsiasia­valtuutetun tehtävänä on arvioida ja edistää lapsen oikeuksien toteutumista. Työn perustana on YK:n lapsen oikeuksien yleis­sopimus (SopS 59 ja 60/1991, LOS), joka on lailla voimaan saatettu ihmisoikeus­sopimus. Sopimus koskee kaikkia alle 18-vuotiaita. Lapsiasia­valtuutettu arvioi hallituksen esitysluonnosta yleis­sopimuksen näkökulmasta.

Lapsiasia­valtuutetun lausunto pdf-muodossa (pdf)

Hallituksen esitys­luonnoksen keskeinen sisältö

Esityksessä ehdotetaan muutettavaksi perusopetus­lakia puhelimien ja muiden mobiili­laitteiden käytön osalta siten, että puhelimen käyttö oppitunnin aikana sallittaisiin vain tiettyihin laissa säädettyihin tarkoituksiin. Lisäksi koulun olisi annettava tarpeelliset järjestys­säännöt puhelimien ja muiden mobiili­laitteiden käytöstä ja säilytyksestä koulu­päivän aikana.

Esityksessä ehdotetaan perusopetus­lakia muutettavaksi siten, että aluehallinto­virastot voisivat ottaa myös oma-aloitteisesti tutkittavaksi, onko perusopetus­laissa tarkoitettu opetus järjestetty lain mukaisesti. Lisäksi lakiin ehdotetaan lisättäväksi säännökset aluehallinto­virastojen käytettävissä olevista sanktioista.

Esityksessä ehdotetaan, että liikunnallinen elämän­tapa lisätään osaksi esi- ja perus­opetuksen tavoitteita.

Esityksessä ehdotetaan, että perusopetus­lain niin kutsuttu yleinen asetuksenanto­valtuutus kumotaan ja samalla perusopetus­laissa asetuksenanto­valtuuksia koskevat säännökset päivitetään vastaamaan perustus­lain edellyttämiä täsmällisyyden ja tarkka­rajaisuuden vaatimuksia. Lakiin ehdotetaan tehtäväksi myös muuta säädös­huoltoa.

Lapsiasia­valtuutetun kannan­otot

Lapsiasia­valtuutettu kannattaa ehdotettua mobiili­laitteiden käyttö­kieltoa oppituntien aikana, mutta esittää seuraavassa muutamia tarkennuksia, jotka tulisi ottaa huomioon vähintäänkin säännösten perusteluissa.

Puhelimien ja muiden mobiili­laitteiden käyttö oppi­tunneilla

Mobiili­laitteiden käytön kielto oppi­tunneilla (29 §:n uusi 3 momentti) sekä ehdotettu 36 d §, jossa säädetään rehtorin tai opettajan oikeudesta ottaa työpäivän aikana haltuunsa mobiili­laite, jolla oppilas häiritsee opetusta tai oppimista, ovat melko selkeitä säännös­ehdotuksia. Käyttö­kiellolle oppi­tuntien aikana on esitetty tutkimus­tietoon nojautuvia perusteluja. Lapsiasia­valtuutettu pitää tärkeänä, että esitys­luonnoksessa erotetaan selkeästi mobiili­laitteiden käyttö opetuksessa ja laitteiden muu käyttö.

Valitussa säännös­ehdotuksessa ei oteta kantaa siihen, miten kielto käytännössä toteutetaan. Perusteluissa todetaan (s. 31), että mobiili­laitteiden säilytyksestä oppi­tuntien aikana määrätään järjestys­säännöillä tai järjestys­määräyksillä. Luonnoksen kohdassa 5 vaihto­ehtoisista toteuttamis­malleista (s. 26) todetaan, että puhelimien luovuttaminen oppituntien ajaksi opettajan hallintaan esimerkiksi ”puhelin­parkkiin” puuttuu valittua mallia laajemmin perus­oikeutena turvattuun omaisuuden suojaan ja sen toteuttaminen olisi vaatinut laajempaa sääntelyn uudistamista. Näin ollen lienee selvää, että käytännössä kyse on siitä, että mobiili­laitteet on pidettävä oppitunnin aikana esimerkiksi oppilaan taskussa tai laukussa. Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että 29 §:n perusteluja voisi olla syytä täydentää tältä osin.

Mobiili­laitteiden käytöstä välitunneilla tai muuten työpäivän aikana määriteltäisiin jatkossa järjestys­säännöillä. Ehdotettu 29 § 4 momentti ja sen perustelut eivät anna kovin selkeitä suunta­viivoja, millaiset järjestys­säännöt mobiili­laitteiden käytöstä tulisi laatia. Siten sääntely sallii edelleenkin sen, että voidaan ottaa huomioon paikalliset tarpeet ja tavoitteet ja koulujen erilaisuus. Tämä on myönteistä. Ottaen kuitenkin huomioon kohdassa 5 mainitut perusteet sille, miksi mobiili­laitteiden täyskieltoa koko koulupäivän ajaksi ja miksi puhelin­parkkeja ei valitussa mallissa ehdoteta, 29 §:n 4 momentin perusteluita olisi syytä tarkentaa. Kun perusteluissa esimerkiksi puhutaan laitteiden säilytyksestä, voi siitä muodostua kuva, että tarkoitus on, että laitteet luovutetaan pois oppilaan hallinnasta. Kyse on myös siitä, miten oppi­tuntien ulkopuolella työpäivän aikana mobiili­laitteiden järjestys­säännöissä sovittujen käytäntöjen noudattamista voidaan tosi­asiallisesti valvoa.

Lapsiasia­valtuutettu korostaa, että mobiili­laitteita koskevia järjestys­sääntöjä laadittaessa oppilaat tulee ottaa mukaan tosi­asiallisesti ja vaikuttavasti. Perusopetus­lain 47 a § 1 momentin mukaan ”[o]petuksen järjestäjän tulee edistää kaikkien oppilaiden osallisuutta ja huolehtia siitä, että kaikilla oppilailla on mahdollisuus osallistua koulun toimintaan ja kehittämiseen sekä ilmaista mieli­piteensä oppilaiden asemaan liittyvistä asioista. Oppilaille tulee järjestää mahdollisuus osallistua opetus­suunnitelman ja siihen liittyvien suunnitelmien sekä koulun järjestys­säännön valmisteluun”. Kun oppilaat pääsevät vaikuttamaan järjestys­sääntöjen sisältöön, on puhelimien ja muiden mobiili­laitteiden käyttöön liittyvien rajoitusten noudattaminen toden­näköisempää ja helpompaakin.

Ehdotetun 29 § 3 momentin perusteluissa todetaan, että jos oppilaalla on pakottava tarve olla yhteydessä oppituntien aikana huoltajaansa, voisi se tapahtua opettajan välityksellä ja siitä sovittaisiin erikseen opettajan kanssa. Perusteluissa mainitut tilanteet, kuten äkilliset sairaus­tapaukset tai onnettomuudet, ovat selkeitä tilanteita, mutta mihin muilla vastaavilla ennalta arvaamattomilla ja poikkeuksellisilla tilanteilla viitataan? Perusteluita tulisi tältä osin täydentää. Olisi myös hyvä selventää, mitä tarkoitetaan ”opettajan välityksellä”. Esimerkiksi useimmat terveyden­tilaan liittyvät asiat ovat korostuneesti henkilö­kohtaisia, joten oppilaalla tulisi olla mahdollisuus ottaa yhteyttä huoltajaansa ilman, että hän joutuu kertomaan arka­luonteisia asioitaan opettajalle.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että kynnys siihen, että oppilaan sallitaan olla yhteydessä huoltajaansa, ei tule asettua liian korkealle. Tilanteessa on käytettävä aina tapaus­kohtaista harkintaa ja lähtö­kohtana harkinnassa on oltava lapsen näkemys yhteyden­oton tarpeellisuudesta. Näistä ”peli­säännöistä” olisi hyvä sopia erikseen. Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa lisäksi, että edellä mainitusta poikkeuksesta (pakottava tarve olla yhteydessä huoltajaan) luonnoksessa todetaan, että siitä ei säädetä lain tasolla, mutta ratkaisua ei perustella mitenkään. Asiaa ei ole myöskään pohdittu esimerkiksi kohdassa 5, jossa kuvataan vaihto­ehtoisia toteuttamis­tapoja.

Ehdotetun 29 §:n perusteluissa ei oteta kantaa siihen, sallitaanko huoltajan ottaa kiireellisissä, poikkeuksellisissa tilanteissa yhteyttä lapseensa koulupäivän aikana. Huoltajalla on luonnollisesti mahdollisuus saada yhteys lapseen opettajan tai rehtorin välityksellä, mutta vastaavasti kuin edellä todettiin, tässäkin kohdin olisi selkeämpää, jos asiasta mainittaisiin perusteluissa ja ”peli­säännöt” olisivat etukäteen sovitut.

Vaikka suhtaudumme melko myönteisesti esitys­luonnoksessa ehdotettuihin säännöksiin, katsomme, että sääntelyn toimeen­panoa tulee seurata ja arvioida tarkasti. Arvioinnissa ja seurannassa on tärkeää huomioida lasten ikä ja kehitys­taso. Pienten lasten ja teini-ikäisten tilanteet ja tarpeet ovat monilta osin erilaisia. Erityistä huomiota on kiinnitettävä siihen, millaiseksi järjestys­säännöt käytännössä muodostuvat ja miten mobiili­laitteiden käyttöä rajoitetaan oppituntien ulko­puolella koulu­päivän aikana.

Haluttiin tai ei, mobiili­laitteet ovat tärkeä osa lasten arkea ja kaveri­suhteita. YK:n lapsen oikeuksien komitea on yleis­kommentissaan nro. 25 [1] todennut, että digitaaliset ympäristöt edistävät lapsen oikeutta leikkiin, kulttuuriin ja vapaa-aikaan, ja että ne ”voivat edistää lasten sosiaalisia taitoja, oppimista, ilmaisu­taitoa, luovaa toimintaa, kuten musiikkiin ja taiteeseen liittyvää toimintaa, sekä luoda kokemuksia yhteen­kuuluvuudesta ja yhteisestä kulttuurista. Kulttuuri­elämään osallistuminen verkossa tukee luovuutta, identiteettiä, sosiaalista yhteen­kuuluvuutta ja kulttuurista moni­muotoisuutta.”

Komitea kehottaa yleis­kommentissaan etsimään tasapainoa digitaalisen ympäristön ja fyysisten aktiviteettien välille, mutta tunnistaa myös digitaalisten ympäristöjen vaarat. Komitea pitää tärkeänä, että kouluissa opetetaan digitaalisia taitoja, mukaan lukien muun muassa tiedon arviointia, ohjeistusta luotettavien tieto­lähteiden löytämiseen, virheellisen tiedon ja muuten puolueellisen tai virheellisen sisällön tunnistamiseen.

Laitteiden hyötyjä ja haittoja lapsille on tärkeä pohtia leikin ja harrastusten sekä muun vapaa-ajan vieton näkö­kulmasta, lasten iän ja kehitys­tason mukaisesti. Puhelimet ja sosiaalinen media vievät helposti huomattavan osan lapsen ajasta, mikä voi johtaa esimerkiksi siihen, että lapsi ei välttämättä liiku ja leiki kavereiden kanssa siinä määrin kuin lapsen kehityksen ja hyvin­voinnin kannalta olisi optimaalista. Koulussa tätä on tärkeää pohtia myös suhteessa ehdotettuun lakiin kirjattavaan tavoitteeseen edistää liikunnallista elämän­tapaa.

Aluehallinto­virastojen oma-aloitteinen valvonta

Lapsiasia­valtuutettu pitää perusteltuna, että aluehallinto­virastoille säädetään oikeus valvoa opetuksen järjestämistä oma-aloitteisesti.

Epäilyt epäkohdista voivat tulla aluehallinto­viraston tietoon monia eri kanavia pitkin, ei pelkästään kanteluiden kautta. On tärkeää, että niihin voidaan reagoida mahdollisimman pian ja tehokkaasti. Tämä parantaa osaltaan myös oppilaiden oikeus­turvaa ja on siten lapsen edun mukainen muutos lain­säädäntöön.

Liikunnallisen elämän­tavan edistäminen

Lapsiasia­valtuutettu pitää lakiin lisättävää tavoitetta liikunnallisen elämän­tavan edistämisestä tärkeänä.

Tavoitteen toteutuminen edellyttää, että opetus ja muu esi- ja perus­opetuksessa tapahtuva toiminta tukee liikunnallista elämän­tapaa mahdollisimman hyvin. Toisaalta liikunnan merkityksen lisääminen esiopetuksen ja koulun toiminta­kulttuurissa voi parhaimmillaan edistää oppimista ja parantaa oppimis­tuloksia. Kuten esitys­luonnoksessakin todetaan, lisääntyvällä liikkumisella voidaan arvioida olevan positiivisia vaikutuksia oppilaiden fyysiseen ja psyykkiseen hyvin­vointiin.

Muut muutokset

Lapsiasia­valtuutetulla ei ole huomautettavaa muista ehdotettavista muutoksista.

Lapsi­vaikutusten arviointi

Hallituksen esitys­luonnoksessa on erillinen kohta lapsi­vaikutusten arvioinnista (kohta 3.2.2.3), joka sisältää pääasiassa tietoa sääntely­ehdotuksiin liittyvästä tutkimuksesta. Varsinainen arviointi ehdotuksen vaikutuksista lapsiin jää melko vähäiseksi. Tutkimus­tietoa on käsitelty myös jo nykytilan arvioinnissa. Lisäksi luonnoksessa on kohta 5.2.2.4 Vaikutukset hyvin­vointiin, joka nähdäksemme sisällöltään kuvaa yhtä lailla lapsiin kohdistuvia vaikutuksia. Nyt käsillä olevassa luonnoksessa on kuvattu (lähes) yksin­omaan positiivisia vaikutuksia. Olisi hyödyllistä myös arvioida, onko esityksellä mitään negatiivisia vaikutuksia, ja jos päädytään siihen, että niitä ei ole, todeta se selkeästi.

Lapsiasia­valtuutettu katsoo, että jatko­valmistelussa vaikutusten arviointia tulisi selkeyttää.

Lopuksi lapsiasia­valtuutettu kiinnittää huomiota lasten kuulemiseen lain­valmistelussa. Hallituksen esitys­luonnoksen mukaan (kohta 1.2) marras­kuussa 2024 esityksen valmistelussa selvitetään lasten ja nuorten näkemyksiä mobiili­laitteiden käytöstä. On tärkeää, että lain­valmistelussa kuullaan lasten mieli­piteitä, erityisesti silloin, kun kyse on suoraan lasten arkeen vaikuttavista laki­muutoksista.

Lapsiasia­valtuutettu huomauttaa, että lasten kuulemiseen kuuluu keskeisesti myös lasten mieli­piteiden huomioon­ottaminen. Kun lasten kuuleminen toteutetaan vasta siinä vaiheessa, kun laki­muutosten sisältö on jo päätetty, ei lasten kuulemisella tosi­asiallisesti ole enää suurtakaan vaikutusta.

Esitys­luonnoksesta ei käy ilmi, miten lasten kuulemisessa kerättyjä näkemyksiä tullaan hyödyntämään. Pelkästään se, että hallituksen esitykseen kirjataan kuulemisen tulokset, ei ole riittävää. Hallituksen esityksessä tulee kuvata, miten mieli­piteet on otettu huomioon, ja toisaalta perustella siltä osin kuin lasten mieli­piteitä ei ole huomioitu, miksi tähän on päädytty. Lasten mieli­piteiden selvittäminen ja huomioon­ottaminen on kiinteä osa lapsen edun harkintaa.

Jyväskylässä 22.11.2024

Elina Pekkarinen, lapsiasiavaltuutettu

Merike Helander, juristi